Диссертация (793165), страница 82
Текст из файла (страница 82)
Значит, риски бюджетной несбалансированности устойчиво накапливались с начала2010-х годов. В свою очередь, предлагаемое бюджетное правило позволяет точнее учитыватьцикличность экономического развития и обеспечить лучшую сбалансированность федеральногобюджета благодаря адаптации к новым макроэкономическим условиям (кризисные проявления2008-2010 гг. и 2014-2016 гг.) без ущерба для реализации бюджетом своей контрциклическойфункции.Расчет уровней профицита/дефицита, государственного долга и размеров Резервногофонда.
Первичный профицит рассчитывался как разность между фактическими доходами инепроцентными расходами (в первом случае определенными по предлагаемым бюджетнымправилам, а во втором – фактически сложившимися). Как можно видеть ниже (Рисунок 31),предлагаемое бюджетное правило позволяет успешнее стерилизовать конъюнктурные доходыв периоды относительно высоких цен (2007-2014 гг.) и оказывать дополнительную бюджетнуюподдержку в периоды низких цен на нефть (2016 г.), тем самым обеспечивая контрциклическийхарактер бюджетной политики и соответственно большую гибкость, чем действовавшие ранееверсии бюджетных правил.34781,26140,820,602007200820092010201120122013201420152016-20,4-40,2-60Первичный профицит (по предлагаемому правилу)Первичный профицит (фактический)Расходы на обслуживание гос.
долга (по предлагаемому правилу) - ПРАВАЯ ОСЬРасходы на обслуживание гос. долга (фактические) - ПРАВАЯ ОСЬИсточник: Кудрин, Соколов, 2017-11.Рисунок 31 – Первичный профицит и расходы на обслуживание государственного долгафедерального бюджета, в % фактического ВВПАнализ динамики остатков средств накопленных суверенных резервов519 и уровнягосударственного долга федерального бюджета (Рисунок 32) показывает, что этот уровеньпо предлагаемому правилу был бы заметно ниже фактического.
При этом размер суверенныхрезервов устойчиво накапливался бы в течение всего рассматриваемого периода и достиг25% ВВП.519Расчеты на основе данных о совокупных объемах накопленных резервов, то есть суммарно по остаткамсредств в Резервном фонде и Фонде национального благосостояния в рассматриваемом периоде.3483025201510502007200820092010201120122013201420152016Размер Резервного фонда (по предлагаемому бюджетному правилу)Размер Резервного фонда (фактический)Уровень гос.
долга (по предлагаемому бюджетному правилу)Уровень гос. долга (фактический)Источник: Кудрин, Соколов, 2017-11.Рисунок 32 – Уровень государственного долга и размер Резервного фонда, в % отфактического ВВППроведенный анализ показал, что в последние годы выросли риски для бюджетнойустойчивости. При использовании предложенного варианта бюджетного правила видно, чтобюджетные обязательства с 2010 г. превышают допустимые уровни с точки зрения обеспечениябюджетной сбалансированности. При этом постепенная модификация бюджетного правила (спереходным периодом) позволит лучше адаптировать бюджет к требованиям финансированияструктурных преобразований в экономике при сохранении контроля над долгосрочнойбюджетной устойчивостью.
Важно понимать, что бюджетное правило должно не столькообеспечить ограничение расходов, сколько создавать возможности для их перераспределения отнепроизводительныхстатейнапроизводительныеприподдержаниитребуемойсбалансированности. Учитывая устойчивое сокращение доли нефтегазового сектора и шокиэкономики, не связанные с изменением цены на нефть, предлагаемое правило позволит лучшесглаживать динамику расходов, снизить накопление государственного долга и увеличитьсуверенные резервы, чем ранее применявшиеся версии.Изменению также подлежат подходы к управлению резервами ФНБ.
Основнымпредназначением фонда должно стать выполнение функции оперативного сглаживанияпоследствий волатильности мировых цен на углеводородные ресурсы для доходов федеральногобюджета. Если прогнозная цена на нефть ниже базовой, то отклонение нефтегазовых доходовфинансируется за счет средств ФНБ, в противном случае дополнительные нефтегазовые доходы349направляются в него. Не должно допускаться замещение средствами фонда недополученныхдоходов бюджета, не связанных с отклонением фактических цен на нефть от прогнозных, илиисточников финансирования дефицита. Таким образом, «новые» бюджетные правила будутсоздавать условия для пополнения ФНБ через покупку валюты на открытом рынке при цене нанефть выше базовой, что, в свою очередь, позволит избежать избыточного укрепления реальногообменного курса рубля и потенциального снижения конкурентоспособности российскойэкономики520.Ежегодный объем использования средств фонда должен быть ограничен – например, вкаждый год может быть использовано не более 30% от его величины на начало года.
Остальнойнедостаток доходов следует компенсировать либо мерами бюджетной консолидации, либодополнительными заимствованиями.Размещение средств ФНБ в инфраструктурные проекты следует прекратить. Ранеевложенные средства ФНБ в инфраструктурные проекты уместно передать в управление отдельносоздаваемому (в рамках развития инфраструктурной ипотеки) фонду развития инфраструктуры,либо дождаться их возвращения по завершении реализации инфраструктурных проектов.В предлагаемой конструкции ФНБ, а также при наличии долгосрочного бюджетногопрогноза и бюджетных правил, создание и функционирование иных резервов бюджета (особенноантикризисного назначения) нецелесообразно, за исключением резервов на чрезвычайныеситуации.6.5.2 Подходы к модификации бюджетных ограничений на региональном уровнеРассмотренный в главе 3 международный опыт показывает, что не существуетбезупречной, «эталонной» схемы бюджетных ограничений для субнациональных финансов.В каждойстране она являетсясвоегорода результатом эволюциимежбюджетногорегулирования, формируется посредством проб и ошибок.
В этой связи видится мало смыслав том, чтобы пытаться приспособить для российских условий какую-либо из существующихв других странах схем. Вместе с тем можно подумать о внедрении в действующую в Россиисистему отдельных инструментов, положительно зарекомендовавших себя в других странах инаправленных на решение проблем, с которыми не справляются действующие бюджетныеправила.520При этом ЦБ РФ в условиях сохранения плавающего валютного курса рубля должен будет обеспечитьтемпы роста денежного предложения, согласующиеся с достижением его целевого значения инфляции.350Для того чтобы говорить о новых инструментах, необходимо сформулировать общиетребования к «условно оптимальной» системе бюджетных правил для регионов. Анализмеждународного опыта позволяет выделить следующий набор таких требований: долгосрочность действия данной конструкции правил; поддержаниеоперативнойгибкостииуправленческойсамостоятельностисубнациональных властей при реагировании на различные макроэкономические шоки ичрезвычайные ситуации и для обеспечения возможности проведения контрциклическойбюджетной политики; прозрачность, понятность и логичность предъявляемых бюджетных ограничений.Учитывая перечисленные ранее проблемы действующих в отношении российскихрегионов бюджетных правил, а также принимая во внимание изученный международный опыт,можно предложить следующие изменения набора ограничений параметров региональныхбюджетов:1.Исключить зависимость бюджетных ограничений от уровня дотационностисубъекта Федерации.
Опасность для устойчивости бюджетной системы региона представляетне столько уровень дотационности, сколько величина долговой нагрузки. Кроме того,дотационность в значительной степени имеет историческую природу, являясь результатомпроводимой во времена Советского Союза инвестиционной политики, которая привела в томчисле к неравномерному размещению производительных сил, что не может быть измененоза короткий период. Свою роль также играют географические и климатические особенностиотдельных территорий, препятствующие быстрому преодолению дотационности. В этой связинеобходимо сохранить дифференцированный подход к применению бюджетных ограниченийтолько на основе привязки к объему накопленного субнационального долга.2.В качестве меры ограничения размера бюджетного дефицита и государственногодолга следует использовать отношение соответствующей величины к объему налоговых иненалоговых доходов регионального бюджета, а также дотаций на выравнивание бюджетнойобеспеченности из федерального бюджета.
Важно подчеркнуть, что указанный объем доходовявляется более корректной оценкой финансовых возможностей региона по исполнению своихдолговых обязательств, чем доходы регионального бюджета без учета безвозмездныхпоступлений, поскольку представляют собой более полный объем несвязанных средств, которыйможет быть направлен на исполнение этих обязательств. Учет других доходов при этомпредставляется менее корректным, поскольку они в той или иной степени носят целевойхарактер. При этом действующий порядок, предполагающий учет годового объема доходовбюджета субъекта Российской Федерации без объема безвозмездных поступлений, явно351занижает возможности дотационных регионов по исполнению своих долговых обязательств и,соответственно, ограничивает управленческую гибкость региональных властей.3.Установить отрицательную зависимость предельного размера бюджетногодефицита от накопленного уровня государственного долга по следующей логике: ежегодный дефицит в пределах 10% совокупного объема налоговых и неналоговыхдоходов бюджета и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта РФ – приобъеме долга не более 50% совокупного объема налоговых и неналоговых доходов бюджета идотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта РФ; ежегодный дефицит в пределах 5% совокупного объема налоговых и неналоговыхдоходов бюджета и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта РФ – приобъеме долга в пределах от 50% до 75% совокупного объема налоговых и неналоговых доходовбюджета и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта РФ; нулевой дефицит в среднем за пятилетний период – при объеме долга в пределахот 75% до 100% совокупного объема налоговых и неналоговых доходов бюджета и дотаций навыравнивание бюджетной обеспеченности субъекта РФ; ежегодный нулевой дефицит – при объеме долга свыше 100% совокупного объеманалоговых и неналоговых доходов бюджета и дотаций на выравнивание бюджетнойобеспеченности субъекта РФ.4.Установить предельный размер государственного долга субъекта РФ равным 100%объема налоговых и неналоговых доходов бюджета и дотаций на выравнивание бюджетнойобеспеченности субъекта РФ.5.Установить предельный объем расходов на обслуживание государственного долгасубъекта РФ равным 10% объема налоговых и неналоговых доходов бюджета и дотацийна выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта РФ.6.Установить возможность временного смягчения ограничений по дефициту и долгув условиях кризиса и чрезвычайных ситуаций посредством превышения определенныхпо вышеизложенным правилам значений: предельного размера бюджетного дефицита – на 5% объема налоговых и неналоговыхдоходов бюджета и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта РФ срокомна 1 год; предельного размера государственного долга – на 20% объема налоговых иненалоговых доходов бюджета и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектаРФ сроком на 3 года;352 предельного объема расходов на обслуживание долга – на 5% объема налоговых иненалоговых доходов бюджета и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектаРФ сроком на 3 года.При этом под ситуацией, относящейся к кризисной или чрезвычайной, понимаетсяситуация, когда совокупный дисбаланс бюджета региона от действия указанных факторовпревышает 10% объема налоговых и неналоговых доходов бюджета и дотаций на выравниваниебюджетной обеспеченности субъекта РФ.Смягчение фискальных правил в случае кризиса или чрезвычайной ситуациииспользуется в США, Канаде, Германии, Швейцарии, что позволяет гибко адаптироватьфискальные ограничения к экономическим шокам без необходимости внесения изменений вбюджетное законодательство.7.Отменить бюджетные правила, соблюдение которых сложно проконтролировать икоторые связаны с выбором структуры расходов, а не с параметрами бюджетной устойчивости(долгом и дефицитом): ограничения на объем расходов на оплату труда и содержание органов государственнойвласти субъектов РФ; ограничения на расходы, не связанные с решением вопросов, отнесенныхк полномочиям органов государственной власти субъектов РФ.Так же, как и в соответствии с действующим законодательством, указанные вышеограничения размеров бюджетного дефицита могут быть превышены на сумму поступленийот продажи акций и иных форм участия в капитале, а также снижения остатков средств на счетахпо учету средств бюджета региона.Представляется, что данные рекомендации удовлетворяют условиям эффективностибюджетных правил и позволят обеспечить долгосрочную сбалансированность бюджетнойсистемы регионов.Что касается механизмов обеспечения соблюдения бюджетных правил, то при отсутствиив российских условиях достаточной политической мотивации должны быть предусмотренывнешние стимулы и санкции.В частности, предлагается предоставлять стимулирующие трансферты регионам,проводящим ответственную бюджетную политику, исправно соблюдающим бюджетныеправила, имеющим стабильно низкий уровень государственного долга или активно егосокращающим.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
