Диссертация (793165), страница 83
Текст из файла (страница 83)
Размер таких трансфертов должен определяться также с учетом уровнябюджетной обеспеченности субъектов РФ, что увеличивало бы этот трансферт длянизкообеспеченных регионов и позволило бы отсечь регионы-доноры, по объективнымпричинам не нуждающиеся в дополнительной финансовой помощи.353Ввиду институциональных особенностей России выполнение бюджетных правилневозможно обеспечить исключительно за счет их законодательного закрепления ипредоставления стимулирующих трансфертов. По отношению к регионам, нарушающимбюджетные правила, должны применяться санкции. Так, введение временной финансовойадминистрации, предусмотренной Бюджетным кодексом для регионов, допускающих высокийуровень просроченной задолженности по исполнению долговых обязательств521, должно бытьпредусмотрено и для регионов с уровнем государственного долга выше 150% совокупногообъема налоговых и неналоговых доходов бюджета и дотаций на выравнивание бюджетнойобеспеченности субъекта РФ.На регионы, допускающие превышение предельных размеров бюджетного дефицита,заимствований, а также расходов на обслуживание государственного долга, должен бытьв безусловном порядке наложен штраф в объеме, эквивалентном сумме нарушения.
Эта мераможет быть реализована как посредством прямого перечисления средств из региональногобюджета в федеральный, так и за счет сокращения объемов предоставления дотацийна выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в году,следующим за годом, в котором зафиксировано нарушение. Все разногласия между регионами ифедеральным центром по вопросам наложенных штрафных санкций должны решаться всудебном порядке.К субъектам Российской Федерации, отношение государственного долга которых кобъему налоговых и неналоговых доходов бюджета и дотаций на выравнивание бюджетнойобеспеченности субъекта РФ превышает 75%, могут применяться меры, аналогичныедействующим в настоящее время в отношении высокодотационных регионов: обязательноезаключение Минфина России на проект закона субъекта о бюджете на предмет его соответствиятребованиям бюджетного законодательства РФ, а также проведение ежегодной проверкигодового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации Счетной палатойРоссийской Федерации.Субъекты Российской Федерации с уровнем государственного долга свыше 100% должнытакже утвердить согласованную с Минфином России программу финансового оздоровлениярегиона, предусматривающую поэтапное сокращение государственного долга.521Решение о введении в субъекте Российской Федерации временной финансовой администрациипринимается в случае, если просроченная задолженность по исполнению долговых обязательств и (или) бюджетныхобязательств субъекта Российской Федерации превышает 30 процентов объема собственных доходовсоответствующего бюджета.354В отношении регионов, допускающих нарушение предельного объема государственногодолга, помимо штрафа, может быть предусмотрен запрет на осуществление заимствованийв объеме, превышающем обязательства по погашению основной суммы долга в рассматриваемомфинансовом году, а также на предоставление государственных гарантий.
Кроме того, такиерегионы следует обязать согласовывать основные параметры своих бюджетов с Министерствомфинансов Российской Федерации.Ужесточение бюджетных правил для регионов и ответственности за их выполнениене будет эффективным без пересмотра практики определения на федеральном уровне расходныхобязательств регионов по их собственным полномочиям. Известно, что любые требованияпо медицинским протоколам лечения или по оснащению современными противопожарнымисредствами учреждений увеличивают обязательства регионов и муниципальных образований.Еще более явно такие требования были установлены «майскими» Указами.
Поэтому однимиз важнейших направлений повышения сбалансированности региональных бюджетов являетсяограничение практики принятия решений федерального уровня по полномочиям регионов. Иначебюджетные правила позволят решить вопрос чрезмерной долговой нагрузки лишь частично,не устраняя существующие противоречия как в политике федерации, так и регионов.Без чрезмерногодавлениярегионысмогутсамостоятельнообеспечиватьсвоюплатежеспособность, балансируя доходы и обязательства.Предлагаемый вариант бюджетных правил является результатом естественной эволюциизаконодательно установленных и возникших в рамках «ручной донастройки» ограниченийна отдельныепараметрырегиональныхбюджетов.Данноеобстоятельствопозволяетрассчитывать на то, что подавляющее большинство регионов сможет безболезненноприспособиться к «модифицированным» бюджетным правилам начиная с 2019 года.
В то жевремя на качественном уровне предлагаемые бюджетные правила имеют следующиеотличительные особенности по сравнению с ныне действующими:1.Они мягче для высокодотационных регионов, имеющих низкую долговую нагрузку,что позволит регионам, проводящим ответственную бюджетную политику, иметьбольше возможностей для развития и гибкости при бюджетном планировании.2.Предельная скорость накопления долга регионами, уже имеющими высокуюдолговуюнагрузку,будетявнониже,чтоавтоматическизащититихот необходимости резкого сокращения бюджетных расходов при приближениик критическим отметкам предельного размера государственного долга.3.Предельное значение этого показателя в 10% объема налоговых, неналоговыхдоходов и выравнивающих дотаций соответствует ставке 10% при достижениипредельного объема государственного долга, что, учитывая близкую к этому уровню355текущую ставку по коммерческим заимствованиям, станет реально действующимограничителем, подталкивающим регионы к снижению стоимости заимствований, атакже сокращению общего объема государственного долга.
Снижение предельногообъема расходов на обслуживание долга также предусмотрено в проекте новойредакции Бюджетного кодекса.4.Предлагаемые бюджетные правила до определенной степени «страхуют» регионыот возникновения нарушений в периоды кризиса или чрезвычайных ситуаций, что,с одной стороны, делает их финансы более устойчивыми, а с другой – ограждаетрегионы от применения различных санкций со стороны федерального центра.5.Если сравнивать с международным опытом, то предлагаемые правила являются болеежесткими в части предельного объема государственного долга, допуская при этомбольшей свободы в управлении бюджетным дефицитом.
Это связано не толькосо сложившейся традицией, но и с особенностями федеративного устройства:в России количество регионов гораздо больше, чем в других федеративных странах,при этом они сильно дифференцированы по численности населения и размеруэкономики, что приводит к высокой волатильности бюджетных доходов. Введениеединых для всех регионов и достаточно жестких требований по бюджетнойсбалансированности привело бы к большому количеству технических нарушений,вызванных указанной волатильностью. В то же время уровень государственного долгаотражает не столько текущее состояние региональных финансов, сколькоскладывающуюся на протяжении длительного периода времени ситуацию, позволяякаждому из регионов по-своему адаптироваться под макроусловия.
При этом жесткиетребования к общему объему государственного долга регионов отражаютнеобходимость контролировать ситуацию, не прибегая к процедурам введениявнешнего управления и финансового оздоровления регионов за счет выделениядополнительных средств из федерального бюджета (как это было в Бразилии).Оценить влияние новых бюджетных правил на динамику сбалансированностирегиональных бюджетов и объем государственного долга можно путем сопоставления ихфактической динамики данных бюджетных параметров с потенциальной (в случае примененияпредлагаемых бюджетных правил в период с 2009 по 2016 годы). Проблема состоит в том, чтомы не можем достоверно оценить поведение региональных властей в части удовлетворениятребованиям новых бюджетных правил.
Не секрет, что в прошлом бюджетные правиланарушались многими регионами, но сколько нарушений будет в новых условиях (для однихрегионов более мягких, для других – более жестких), когда изменятся не только сами бюджетные356правила, но и система ответственности за их нарушения? Для ответа на эти вопросы рассмотримдва возможных варианта поведения региональных властей. Первый вариант базируетсяна предположении о том, что регионы будут демонстрировать примерно ту же степеньследования правилам, что и в фактических условиях. Второй вариант предполагает, что болеежесткая система ответственности приведет к полному отсутствию нарушений. Более конкретныепредположения первого варианта можно сформулировать следующим образом:1.Регионы, ранее нарушавшие бюджетные правила в отношении дефицита, будут иметьтакие же параметры дефицита и в новых условиях вне зависимости от того, стали линовые ограничения более жесткими или мягкими для них. Аналогичное поведениебудем предполагать и со стороны тех, кто не нарушал бюджетных правил по размерубюджетного дефицита и для кого эти правила стали более мягкими.2.Для регионов, которые не нарушали действующие бюджетные правила в отношениидефицита, но для которых эти ограничения стали более жесткими, производитсяоценка возможности сокращения бюджетных расходов, поскольку непонятно,насколько они окажутся готовы к требуемым масштабам бюджетной консолидации.Для того чтобы как-то оценить эту возможность, будем считать, что, во-первых,реальные расходы регионов не могут оказаться ниже минимального уровня, которыйони демонстрировали на протяжении рассматриваемого периода (2009-2016 годы), и,во-вторых, размер сокращения реального объема бюджетных расходов не можетоказаться больше максимального сокращения за тот же период.
Если в соответствиис новыми бюджетными правилами региону предстоит сократить бюджетные расходыв объеме, больше указанных предельных значений, будем считать, что регион с этойзадачей не справится и допустит нарушение.Таким образом, по каждому региону тестируется возможность сокращения егобюджетного дефицита до уровня, являющегося допустимым в условиях новых бюджетныхправил.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
