Диссертация (793165), страница 80
Текст из файла (страница 80)
Эмпирическиеподтверждения наличия значимой связи между бюджетным дефицитом и инфляциейпредставлены, в частности, в работах Сатао и Терронс, Лин и Чу511. Помимо этого,экономические511агенты(особенновCatão, Terrones, 2005; Lin, Chu, 2013.развивающихсястранах)испытываютопасения,336что погашение государственного долга и финансирование дефицита будет осуществлятьсяза счет эмиссии ЦБ РФ, что приведет к росту цен.Такимобразом,денежно-кредитнаяибюджетнаяполитикиоказываютсявзаимосвязанными, поэтому между соответствующими ветвями экономических властей нужнакоординация.ИнфляционноетаргетированиеявляетсядолгосрочнымприоритетомЦентрального банка, что, в свою очередь, означает для ЦБ РФ необходимость учитыватьбюджетные параметры, меняя ставку в ответ на рост госрасходов или заимствований.В настоящее время целевое значение инфляции на уровне 4% представляется вполнеобоснованным. В случае выбора слишком низкого целевого значения инфляции в среднесрочномпериоде возникают риски разворачивания дефляционных процессов как в масштабах всейэкономики, так и в отдельных крупных отраслях, что снижает стимулы к инвестициям и вредитэкономическому росту.Таргет по инфляции в 4% близок к соответствующим значениям в странахс развивающимися рынками.
В дальнейшем, по мере адаптации экономики к исторически низкойдля России инфляции, таргетируемый уровень может быть снижен до 2-3%. Снижать таргет дотаких низких значений следует только после того, как Банк России стабилизирует инфляционныеожидания на низком уровне. Для этого необходимо, во-первых, чтобы на протяжении несколькихлет инфляция оставалась близкой к целевому уровню в 4%, а, во-вторых, важно, чтобы политикатаргетирования ассоциировалась у рынка не с конкретным руководителем ЦБ РФ, а с самиминститутом.Переход к инфляционному таргетированию, как правило, приводит к улучшениюбюджетного баланса. Это происходит, поскольку оно предписывает повышать ставки в ответна рост государственных займов, что ограничивает бюджетную экспансию.
Таким образом,укрепление монетарной дисциплины стимулирует повышение бюджетной дисциплины.В России государственный долг остается на относительно низком уровне, поэтомув обозримой перспективе риски дестабилизации бюджета не будут велики. Тем не менеесуществует потребность в координации процентной политики ЦБ РФ и политики МинфинаРоссии. Текущий дефицит покрывается средствами накопленных ранее резервов, что приводит кросту ликвидности в финансовой системе.
Инфляционный эффект этого роста компенсируетсявысокой ставкой ЦБ РФ. По мере исчерпания резервов правительство вынужденно увеличитобъем заимствований на рынке, а Банк России должен будет реагировать на изменениемакроэкономических условий, возникшее вследствие активной бюджетной политики, принимаяво внимание размер дефицита бюджета при выборе ставки.
Кроме того, Минфин России дляснижения зависимости экономики от колебаний внешнеэкономической конъюнктуры можетсовершать операции на валютном рынке, которые тоже следует координировать с ЦБ РФ.337Цель денежно-кредитной политики в данном случае состоит в том, чтобы минимизироватьвлияние бюджетной политики на динамику инфляции и курс рубля. Данная цель подразумеваетвлияние ключевой ставки на уровень процентной ставки по государственным долговым ценнымбумагам в зависимости от размеров дефицита федерального бюджета.Банк России должен корректировать процентную политику в зависимости от бюджетныхпоказателей, при этом на каждый п.п.
дефицита бюджета к ВВП ключевая ставка должнаувеличиваться выше того значения, которое требовалось бы для достижения цели по инфляцииприсбалансированномбюджете.Вдолгосрочнойперспективенеобходимпереходк гармонизированному взаимодействию Банка России с Минфином России, при которомсочетание мер монетарной и бюджетной политики будет направлено на смягчение негативныхпоследствий экономических циклов для уровня цен, выпуска и состояния бюджета.Изменение ключевой ставки в ответ на повышение зарплат в бюджетном секторе и ставокналогов должно увязываться с последствием данных решений для дефицита бюджета и ростапотребительских цен.
В долгосрочной перспективе можно ожидать, что значимость шоков отиндексации регулируемых цен и тарифов снизится по мере реформирования соответствующихотраслей и снижения присутствия государства в экономике.6.5 Бюджетные правила как инструмент сбалансированной бюджетной политикиТекущая фаза долгосрочного бизнес-цикла повышает актуальность стимулирующейбюджетной политики, в то время как ухудшение условий торговли и автономное сокращениенефтегазовых поступлений обуславливает необходимость балансировки бюджета на болеенизком уровне доходов.
Ответом на эти вызовы могут стать переход к устойчивому иконтрциклическомурасходованиюбюджетномусредствправилу,суверенныхфондовизменениеиподходовмодификациякформированиюсистемыистабилизаторов(ограничений) для региональных бюджетов.6.5.1 Требования к «новому», долгосрочно устойчивому бюджетному правилуПринимая во внимание международный и отечественный опыт использованиябюджетных правил, представляется, что с учетом всех особенностей России и долгосрочныхвызовов, стоящих перед ней, конструкция современных бюджетных правил должнасоответствовать следующим требованиям512:512Гурвич, Соколов, 2016.338 поддержание стабильного (относительно постоянного) уровня расходов федеральногобюджета независимо от волатильности цен на нефть и фазы долгосрочных сырьевых циклов; контрциклический характер действий на основе надлежащей гибкости и соразмерностиреагирования на происходящие изменения в экономике; устойчивость и адаптивность к любым внутренним и внешним воздействиям, чтопозволяет рассчитывать на долгосрочное действие бюджетных правил.С учетом вышеизложенных требований и ранее описанного мирового и отечественногоопыта применения бюджетных ограничений, наиболее приемлема для России конструкциябюджетного правила на основе структурного баланса (сбалансированного на циклической основебюджета513), обладающего следующими характеристиками.Учет структурных ненефтегазовых доходов.
Так как Россия относится к числу1.стран со средней значимостью природной ренты для экономики, необходимо привязыватьпараметры бюджетного правила не только к ценам на ресурсы, но и к показателям,коррелирующим с базами налоговых поступлений от ненефтегазового сектора. Такой опыт,в частности, накоплен в Чили, где наряду с привязкой к цене меди и молибдена учитываетсявлияние динамики ВВП на все налоговые и неналоговые поступления в бюджет.Длярасчетаструктурныхненефтегазовыхдоходовприменяютсяспециальныестатистические техники (как правило, фильтр Ходрика–Прескотта) расщепления ВВПна циклическуюиструктурнуюкомпоненты.Именно структурная компонента ВВПиспользуется в качестве показателя, к которому привязываются налоговые и неналоговыепоступления (для России речь идет о ненефтегазовых доходах), также называемые«структурными доходами». Поэтому структурные ненефтегазовые доходы (СННД) предлагаетсярассчитывать по формуле:СННД =Прогнозный структурный ВВППрогнозный ВВП× Прогнозируемые ННД,(13)где прогнозируемые ННД – величина поступлений ненефтегазовых доходов при прогнозномВВП; прогнозный структурный ВВП – очищенный от циклических колебаний прогнозный ВВП.В случае спада прогнозные ненефтегазовые доходы могут оказаться меньшерассчитанных структурных ненефтегазовых доходов, и, следовательно, по бюджетному правилупотребуется нарастить общий дефицит для контрциклического финансирования расходныхобязательств.
Напротив, в ситуации экономического подъема положительная разница (излишек)между прогнозными и структурными ненефтегазовыми доходами должна быть направленана погашение ранее накопленного долга.513Применяется в Чили, Швейцарии, Германии, Великобритании и предполагает, что во время спада растетгосдолг, а во время подъема он гасится за счет возросших доходов бюджета.3392.Расчет «цены отсечения» (базовой цены) и определение нефтегазовых доходов.Мировой опыт показывает, что обычно используют один из двух подходов: по средним ценам запредыдущий период (например, в Мексике, Монголии) или по экспертным оценкам (например,в Чили).
Основная проблема с расчетом по средним ценам в том, что при резком и значительномпадении цены на нефть он приведет к завышению значения (что наблюдалось в России в 20142016 гг.). В свою очередь, экспертные оценки могут подвергаться сильному внешнему давлению:для финансового органа более приемлемы консервативные прогнозы «цены отсечения», в товремя как отраслевые министерства заинтересованы в больших расходах, а значит, и в болеевысоких (оптимистичных) оценках базовой цены. Предлагаемый компромиссный вариант междудвумя подходами – применение экспертных оценок «цены отсечения» на период бюджетногопланирования при наличии формального ограничения сверху на уровне многолетней среднейцены на нефть (например, за 30-летний период514). Для расходования в планируемом финансовомгоду могут быть использованы только нефтегазовые доходы, рассчитанные по «цене отсечения».Доходы сверх этой цены направляются в резервные суверенные активы.
Если фактическая ценана нефть окажется ниже «цены отсечения», то финансирование расходных обязательств будетосуществляться с использованием ранее накопленных резервов.3.Возможностьиспользоватьдолговоефинансированиеиобслуживаниегосударственного долга. Помимо циклического сглаживания, фискальная политика решаетзадачусодействиядолгосрочномуэкономическомуросту.Какправило,результатыпроизводительных расходов отложены во времени, поэтому целесообразно финансировать этирасходы именно за счет долга, чтобы будущие поколения, получая выгоды от этих расходов,несли и бремя его погашения. В силу изложенного и при относительно безопасномдля финансовой стабильности уровне государственного долга на переходный период (какминимум до завершения активной фазы бюджетного маневра в 2024 г.) предельные расходы,суммарно равные величине структурных ненефтегазовых доходов и нефтегазовых доходов науровне «цены отсечения», могут быть увеличены на величину расходов на обслуживаниегосударственного долга.Дополнительно с целью придать правилам большую гибкость для адаптации бюджетак краткосрочным макроэкономическим и финансовым шокам можно предусмотреть две опции: право правительства при экстремальных шоках (сокращение реальной величиныдоходов федерального бюджета, например, не менее чем на 10-15% в течение одного года)краткосрочно (на один-два года) увеличивать первичный структурный дефицит;514Гурвич, Соколов, 2016.340 ввести потолок ежегодного расходования суверенных резервов.
Например, можноввести ограничение по числу лет, на которые должно хватить накопленных ликвидныхсуверенных активов для финансирования расходных обязательств при среднесрочном падениицены на нефть (например, на три года – период составления федерального бюджета), или ввестиограничение на ежегодные траты не более 30% остатков средств в РФ на начало каждого года.Переход к новой, модифицированной версии бюджетных правил следует осуществлятьпоэтапно, с учетом размеров накопленных суверенных резервов, объема госдолга и, главное,завершенности бюджетного и налогового маневров, упомянутых выше.Для периода 2019-2020 гг. может быть реализовано уже принятое бюджетное правило,«смягченное» за счет повышения базовой цены на нефть до 45 долл./барр. (в постоянных ценах)и увеличения предельных расходов на 0,5% ВВП при аналогичном росте первичного дефицита,покрывать которой предлагается посредством поступлений от приватизации в размере 0,1-0,2%ВВП и в оставшейся части за счет государственных заимствований.Начиная с 2021 г.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
