Диссертация (793165), страница 73
Текст из файла (страница 73)
В значительнойстепени задачу по регулированию бюджетных рисков решает соблюдение «бюджетных» правил,обеспечивая устойчивость бюджетных показателей. Такое ограничение роста расходов такжеобеспечивает бездефицитный бюджет на первичном уровне. Отметим, что использованиесредств ФНБ также служит средством адаптации к бюджетным шокам в условияхнеблагоприятной конъюнктуры.а) Риск роста бюджетных расходов в связи с ростом инфляции.Рост инфляции может закономерно привести к соответствующему росту государственныхрасходов. Наиболее ярким примером является необходимость индексации на уровень инфляцииряда социальных выплат и пособий, выплачиваемых государством.
При этом гарантияобеспечить индексацию по крайней мере на инфляцию является обязательством государства изакреплено на законодательном уровне. Размер пенсионных выплат ежегодно индексируется всвязи с ростом цен и среднемесячной заработной платы. Так, рост расходов на пенсионноеобеспечение в 2015 году связан с проведенной индексацией страховой пенсии по уровнюфактической инфляции прошедшего года (11,4%). Расходы бюджетной системы на пенсионноеобеспечение составили 8,7% ВВП, что выше уровня предыдущего года на 14,2%. Кроме того,расходы бюджета могут вырасти по сравнению с запланированным значением в силу роста ценна государственные закупки товаров и услуг в случае отклонения от прогнозируемого уровняинфляции.Рост расходов бюджета в связи с инфляцией может повлечь за собой также рискиослабления обменного курса. Также последствиями роста бюджетных расходов может статьдальнейшее раскручивание инфляционной спирали.Предупреждением формирования бюджетного риска роста расходов в связи с инфляциейможет стать уточнение прогноза доходов на регулярной основе и разработки мер, направленныхна сокращение избыточных, неэффективных расходных обязательств в будущем периоде.
Вместес тем в бюджет может быть заложена определенная сумма потенциального объемадополнительныхрасходов,пессимистичного сценария.рассчитаннаянаосновепредположенийприреализации307б) Риск принятия новых расходных обязательств в результате политических решений.Риск увеличения расходов бюджета может быть также обусловлен принятием ключевыхполитических решений со стороны правительства или парламентариев.
Так, государство можетдополнительно принять на себя новые обязательства с целью удовлетворения электоральныхинтересов, которые могут повлечь дополнительные расходы бюджета как в краткосрочной, так ив долгосрочной перспективе. Риск реализации данного события является одним из наиболеенедооцененных, при этом вполне обоснованным и вероятным риском, особенно в условияхпредвыборного периода. Например, в 2010 году было принято решение об увеличениипенсионных выплат населению, которое стоило бюджету около 3,7% ВВП. Увеличение пенсийбыло осуществлено без требований действующего тогда законодательства и было политическизначимо с точки зрения поддержки многочисленной социальной группы пенсионеров.
Вместес тем это повлекло серьезные последствия с точки зрения роста расходов в долгосрочнойперспективе, что создает трудности для бюджета в условиях снижения доходов.В качестве возможных механизмов по управлению бюджетными рисками, связаннымис политическими решениями, может послужить дополнительное финансирование принятых мерза счет использования средств суверенных фондов и привлечения дополнительныхзаимствований в случае краткосрочных эффектов.
В случае долгосрочного эффекта воздействияполитического решения на бюджет необходимо предусмотреть превентивные меры, которые бысработали как защитный механизм и позволили бы смягчить последствия от политического рискапринятия новых расходных обязательств.в) Рискнедофинансированияпрограммдолгосрочногоразвитиявсвязис изменениями экономической конъюнктуры.Вышеупомянутый бюджетный риск тесно связан с риском ухудшения социальноэкономическогоуровняразвитиягосударства.Принедофинансированиипрограммдолгосрочного развития (в случае незавершения ранее начатых проектов) расходы бюджета,потраченные ранее, можно назвать в некоторой степени неэффективными в силу реализациине всех запланированных мероприятий.
При этом важно отслеживать отклонение от прогнозныхзначений заложенных бюджетных параметров по финансированию программ долгосрочногоразвития не только в номинальном, но и в реальном выражении.В качестве превентивных мер по управлению риском могут выступать следующиемероприятия: определение долгосрочных ориентиров финансирования бюджетных программразвития и приоритетных проектов в целевом и консервативном вариантах; проведение ранжирования мер в рамках налоговой и бюджетной политикив зависимости от изменения макроэкономической ситуации в стране;308 определениеоптимальныхразмеровпрямогоискрытогорезервированияпри формировании доходов бюджета.В рамках риска недофинансирования программ долгосрочного развития в связис изменениями экономической конъюнктуры необходимо также выделить риск увеличениястоимости инфраструктурных проектов, важных с точки зрения программы долгосрочногоразвития страны.
Так, в качестве примера можно привести увеличение стоимости таких крупныхпроектов, как строительство инфраструктуры в Приморском крае для проведения саммита АТЭСв 2012 г., подготовка к зимней олимпиаде в г. Сочи в 2014 г. и Чемпионату мира по футболу в2018 г.Увеличение стоимости проектов создает риски недофинансирования других важныхнаправлений в рамках программ долгосрочного развития. В этой связи все риски, затраты, атакже выгоды должны быть максимально объективно и точно оценены, чтобы не допуститьсистематических сбоев в планировании и прогнозировании стоимости проектов.г) Риск нарастания негибкости в структуре расходов.В долгосрочной перспективе существует риск нарастания негибкости в функциональнойструктуре расходов бюджета.
Необходимо отметить, что в 2015-2016 годах доля социальныхрасходов в структуре расходов бюджетной системы составила чуть более одной трети всехрасходов. Социальные расходы – это, прежде всего, публично-нормативные обязательствагосударства, которые обладают низкой гибкостью. При развитии инерционного сценария,подразумевающего сохранение текущих тенденций в рамках проводимой бюджетной политики,существует высокий риск еще большего увеличения «непроизводительных» расходов, котороеможет повлечь уменьшение темпов экономического роста и снижение возможностидля бюджетного маневра в рамках структуры расходов бюджета.Отметим, что для определения допустимого уровня реализации бюджетного рисканарастания негибкости в структуре расходов может служить доля нормативно обусловленных, атакже приравненных к ним расходов в общем объеме расходов федерального бюджета.Так, в качестве предельно допустимого показателя может быть выбрана некоторая граница(потолок) от общего объема расходов бюджета.Реализация риска нарастания негибкости в структуре расходов особенно остро можетпроявиться в долгосрочной перспективе без проведения необходимых мероприятий,направленных на купирование бюджетного риска.
В качестве превентивных механизмовуправления рисками следует отметить необходимость пересмотра социальных гарантий, а такжеобъемов публично-правовых обязательств государства.Необходимо выделить основные угрозы и последствия при наступлении риска негибкостив структуре расходов:309 консервация функциональной структуры бюджетных расходов и, как следствие,создание предпосылок к нарастанию неэффективности бюджетных расходов; снижение роли фискальной политики для социально-экономического развития страны.д) Риск невыполнения принятых бюджетных обязательств.Выплатыврамкахобязательствгосударствапереднаселениемзакрепленына законодательном уровне. Однако в случае значительного секвестра расходов бюджетав результате падения уровня доходов, исчерпания суверенных резервов и ограниченияпо заимствованию государством вынужденное сокращение расходов может коснуться и этихбюджетных обязательств.Необходимо выделить следующие механизмы по предупреждению формирования рисканевыполнения принятых бюджетных обязательств: повышение требований к объему условно утверждаемых расходов; при долгосрочном бюджетном планировании, наряду с целевым вариантом прогнозасоциально-экономического развития, необходимо использование и «консервативного» варианта; разработка системы антикризисных мер с возможностью их оперативного применения.Невыполнение принятых государством бюджетных обязательств в перспективе можетпривести к подрыву доверия как к проводимой бюджетной политике, так и к государству в целом,а также увеличению уровня бедности населения и ухудшению условий для социальноэкономического развития.е) Риски увеличения несбалансированности пенсионной системы.В условиях ухудшения демографической ситуации в стране (прежде всего, в связис общим старением населения) существует значительная вероятность реализации риска ростанесбалансированности пенсионной системы и, как следствие, увеличения размера трансферта изфедерального бюджета Пенсионному фонду.
Более того, при увеличении несбалансированностипенсионной системы реализуется серьезный риск еще большего повышения нагрузки наработающее население.Основной целью является обеспечение долгосрочной сбалансированности пенсионнойсистемы при поддержании приемлемого уровня коэффициента замещения пенсий (в %от заработнойплаты).Допустимыйуровеньрискаувеличениянесбалансированностипенсионной системы может быть отслежен с помощью следующих показателей: отношениечисленности населения пенсионного возраста к числу наемных работников и коэффициентзамещения.Сцельюпредупрежденияформированиясерьезногорискаувеличениянесбалансированности пенсионной системы необходимы серьезные структурные реформы,включающие повышение пенсионного возраста, увеличение роли финансирования за счет310страховых взносов, что, как следствие, должно привести к снижению зависимостисбалансированности пенсионной системы от федерального бюджета.ж) Риск реализации явных условных обязательств и неявных условных обязательств.Среди рисков, с которыми может столкнуться бюджетная система, необходимо выделитьявные и неявные условные обязательства государства.
Явные обязательства – это условнопринятый долг государства, закрепленный на законодательном уровне или с помощью договора.Например,кявнымусловнымобязательстваотносятсягосударственныегарантиипо корпоративным заимствованиям субъектов Федерации или предоставление мер финансовойподдержки экспорта. Неявные условные обязательства подразумевают «нерегламентированныеобязанности» федерального центра по поддержанию финансовой стабильности в стране,например в виде финансовой помощи в случае дефолта регионов, вложений в государственныекомпании для выполнения последними обязательств по необеспеченному долгу/облигациям,оказания помощи государственным банкам по их обязательствам перед внешними кредиторамии т.п.Недооценка рисков реализации условных обязательств может привести к неверной оценкепотенциальной устойчивости бюджетной системы как в краткосрочной, так и в долгосрочнойперспективе. Необходимо проводить периодический детальный анализ и опережающиймониторинг неявных и явных условных обязательств с раскрытием возможного размера ущербасо стороны бюджета и вероятности реализации.6.2 Бюджетный маневрУже сегодня бюджетная политика стоит перед вызовом неэффективной (и продолжающейухудшаться за счет роста «защищенных» непроизводительных статей) структуры расходов, неотвечающейзадачамдостижения долгосрочного экономического роста.Приэтомликвидировать нехватку производительных расходов за счет сокращения непроизводительных вполном объеме невозможно в силу изменившихся геополитических условий, а такжетрадиционно высокого запроса российского общества на предоставление различных социальныхблаг.Другой вызов в полной мере проявится в перспективе и связан с устойчивым автономнымсокращением доходов бюджета расширенного правительства вследствие изменения условийторговли и снижения доли нефтегазового сектора в ВВП.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
