Диссертация (793165), страница 70
Текст из файла (страница 70)
Распоряжением Правительства Ленинградской области от 25.07.2016№ 541-р).489План мероприятий по росту доходов, оптимизации расходов и сокращению государственного долгареспубликанского бюджета на период 2016–2019 годов (утв. Распоряжением Главы Республики Ингушетияот 20.10.2016 № 326-рп).490Распоряжение Правительства Республики Алтай от 31.03.2015 № 144-р «Об утверждении Планамероприятий по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступленийналоговых и неналоговых доходов республиканского бюджета Республики Алтай и муниципальных образованийв Республике Алтай на 2015–2017 годы и о признании утратившими силу некоторых распоряжений».29350% утвержденного годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденногообъема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительнымнормативам отчислений491.Введение новых условий предоставления бюджетных кредитов муниципальнымобразованиям было реализовано в Мурманской области в 2014 г.
В частности, при получениибюджетного кредита из областного бюджета местные власти обязаны выполнить утвержденныйна областном уровне перечень условий, в число которых входит больший контроль со стороныфинансового органа области за бюджетным процессом в муниципальном образовании, мерыпо недопущениюростаопределенныхвидоврасходовместногобюджета,атакжепо выполнению запланированных мероприятий по снижению (недопущению образования)просроченной кредиторской задолженности бюджета муниципального образования492.
Такжес 2015 г. установлено требование к муниципалитетам, получившим бюджетный кредитиз областного бюджета, по сокращению дефицита местного бюджета к 1 января 2017 г. до 10%от суммы собственных доходов за 2016 г.493Подытоживая вышесказанное, можно констатировать, что поведение региональныхвластей в части реализации мероприятий бюджетной консолидации преимущественнообъясняется ожиданиями относительно возможностей федерального центра по предоставлениюдополнительных финансовых ресурсов субъектам Российской Федерации. Даже приформулировании инициатив со стороны центрального правительства о необходимостиоптимизации бюджетных расходов на всех уровнях власти регионы ориентируютсяна фактическое состояние федерального бюджета и перспективы получения финансовой помощиот центра.
Как следствие, процессы бюджетной консолидации на региональном уровне сталиносить массовый характер только в последние годы после систематических мер по оптимизациирасходов федерального бюджета. И хотя программы бюджетной консолидации формальноприняты в большинстве субъектов страны, на самом деле происходит концентрациярегиональных правительств скорее на реализации точечных мероприятий повышения доходов491Постановление Правительства Республики Мордовия от 19.12.2014 № 627 «Об утверждении Правилпредоставления, использования, возврата бюджетных кредитов из республиканского бюджета РеспубликиМордовия».492Постановление Правительства Мурманской области от 05.12.2014 № 612-ПП «О внесении измененийв Порядок предоставления (использования, возврата) бюджетных кредитов местным бюджетам (бюджетаммуниципальных образований Мурманской области) из областного бюджета Мурманской области».493Постановление Правительства Мурманской области от 23.03.2015 № 104-ПП «О внесении измененийв Порядок предоставления (использования, возврата) бюджетных кредитов местным бюджетам (бюджетаммуниципальных образований Мурманской области) из областного бюджета Мурманской области».294и/или сокращения расходов, чем на реализации комплексной системы мер, направленныхна достижение сбалансированности региональных бюджетов.Сопоставляя инициативы центрального правительства по реализации бюджетнойконсолидации на региональном уровне, непосредственно принятые субъектами РоссийскойФедерации меры оздоровления государственных финансов и динамику ключевых параметровконсолидированных бюджетов регионов, можно заключить, что реализация мероприятийпо повышению доходов, сокращению расходов бюджетов субнационального уровня иуправлению объемом их долга стала оказывать какое-либо заметное влияние на состояниебюджетов регионального уровня только в последние годы.
При этом данные мероприятияне смогли переломить тенденцию ускоренного роста долговых обязательств субъектовРоссийской Федерации начиная с 2013 г. В этой связи отчетливо прослеживается необходимостьцентрализованной инициативы по принятию и исполнению на субнациональном уровнепрограмм в части повышения доходов бюджета, оптимизации бюджетных расходов и объемовгосударственного долга.***1.
Инструментов управления бюджетной устойчивостью, как показало изучениемеждународного опыта, отнюдь не много:во-первых,этобюджетныеправила,подкрепленныесувереннымифондами,накапливающими резервы на случаи макроэкономических шоков, специализированнымибюджетными институтами (бюджетные советы), контролирующими соблюдение данных правил,и отдельными процедурами в рамках бюджетного процесса, предписывающими либо следованиеболееконсервативнымтребованиямприбюджетномпланировании(использованиеконсервативного прогноза бюджетных доходов, сохранение нераспределенных резервов вобъеме расходов (аналог условно утверждаемых расходов и антикризисных резервов)), либоусловия запуска автоматических (например, налог на прибыль или пособия по безработице) идискретных (расходование антикризисных резервов, секвестр бюджетных расходов) регуляторовпри стремительном развитии кризисных явлений в экономике во время исполнения бюджета;во-вторых, это среднесрочные программы бюджетной консолидации, направленные какна оптимизацию бюджетных расходов, так и на увеличение налоговых поступлений.В России за последние 15 лет были созданы практически все вышеперечисленныеинструменты бюджетной политики (за исключением создания бюджетного совета), чтоблаготворно сказалось на качестве финансового менеджмента и устойчивости бюджетнойсистемы в целом перед кризисными событиями 2009-2010 гг.
и 2014-2016 гг. В то же время295присутствуют обоснованные претензии к функционированию каждого из этих инструментов, неговоря уже об уровне синхронизации и координации между ними.2. В России с момента создания Стабилизационного фонда в 2004 г. по текущий моментвремени сменилось четыре версии бюджетных правил, применяющихся на федеральном уровне.И хотя бюджетные правила в какой-то мере способствовали и стерилизации избыточнойвалютной выручки от экспорта российских энергоресурсов, и накоплению суверенных резервов,и сдерживанию роста бюджетных расходов, тем не менее их частая смена свидетельствуето недостаточной приспособленности их конструкции для стабильного функционирования навсех стадиях экономического цикла.Действующая с 2017 г. версия бюджетных правил накладывает чрезмерно жесткиеограничения на объем расходов федерального бюджета, тем самым ставя потребность выхода нанулевой первичный дефицит (уже в 2019 г.) превыше задачи изыскания необходимых ресурсовдля финансирования структурных реформ.
Кроме того, текущие бюджетные правила попрежнемуотличаютсянедостаточнойгибкостьюихконструкциииотсутствиемконтрциклического характера действия, а также не учитывают воздействие на бюджет никакихиных шоков, кроме изменения цен на нефть. Необходимость проведения бюджетного маневрапри устойчиво сокращающихся нефтегазовых доходах, а также наличие внутренних недостатковданной версии бюджетных правил ставят под сомнение их адекватность требованиямпроводимой в среднесрочной и долгосрочной перспективе бюджетной политики.3. Практика накопления суверенных резервов на счетах федерального бюджета в ЦБ РФпозволяла частично стерилизовать валютные интервенции Банка России и обеспечиланеобходимые предпосылки для перехода к режиму таргетирования инфляции.
Более того,действующее бюджетное правило накладывает крайне жесткое ограничение на объембюджетных расходов, тем самым снижая вероятность «распечатывания» ФНБ и, следовательно,уменьшая инфляционные риски.Наличие резервов играет также важную институциональную роль, повышая конкуренциюза бюджетные средства, уменьшенные на величину временно изъятой ресурсной ренты, иподталкивая правительство к проведению структурных реформ в экономике.С учетом стоящих перед бюджетной системой вызовов представляется целесообразным вперспективе 6-7 лет нарастить размер суверенных резервов до 10% ВВП, к 2035 г.
– до 15% ВВПи к 2050 г. – до 25% ВВП.4. Наблюдавшиеся в период 2014-2016 гг. рост регионального долга и увеличениеколичества дефицитных регионов свидетельствуют не в пользу эффективности действующихограничений для субнациональных финансов. Ключевыми недостатками заложенных в БКфискальных ограничений являются привязка к уровню дотационности регионов, который296преимущественно обусловлен объективными факторами в виде дифференциации доходногопотенциала и стоимости осуществления расходных полномочий и отнюдь не характеризуеткачество проводимой в регионе бюджетной политики, и установление лишь предельныхзначений дефицита и госдолга, что «запускает» ограничение бюджетных прав только послепопадания недисциплинированных регионов в крайне тяжелую финансовую ситуацию.Очевидно, что повышение финансовой дисциплины потребует пересмотр всей системысложившихся ограничений, причем меры воздействия на региональную финансовую власть изфедерального центра должны быть дифференцируемы в зависимости от параметровнакопленного долга и текущего дефицита.5.
Проводимые меры бюджетной консолидации в России, как на федеральном, так и нарегиональном уровнях, не отличались системностью и последовательностью: эффекты от сжатиярасходов в ответ на макроэкономические шоки были нивелированы дискретными бюджетнымирешениями об увеличении финансирования по оптимизированным статьям в следующихбюджетных циклах.Ошибочным можно признать и сам подход к бюджетной консолидации, когдаоптимизация проходила либо фронтально, охватывая все (за небольшим исключением)направления и сферы государственной политики, либо по видам расхода, в результате чего впервую очередь и в большем объеме сокращались бюджетные инвестиции и закупки. Напротив,бюджетную консолидацию следует начинать с оценки обоснованности и необходимостикорректировкидействующихрасходныхобязательств,основываясьна обязательной,институционно регламентированной оценке результатов реализации госпрограмм и проектов, итолько потом в рамках установленной процедуры рассматривать возможность принятия новыхобязательств.
Оптимизация бюджетных расходов оправданна только после полученияобоснованных ответов на вопросы, какие задачи социально-экономического развитияне являются первоочередными в сложившихся условиях или реализация каких программ ипроектов плохо администрируется.В настоящее время программы бюджетной консолидации приняты в большинствесубъектов РФ, однако реализация комплексной системы действенных мер, направленныхна достижение сбалансированности региональных бюджетов, не наблюдается – региональныеправительства преимущественно ориентированы на выполнение точечных мер по повышениюдоходов и/или сокращению расходов в ожидании получения дополнительной помощи изфедерального центра. Имеющийся же опыт заключения и выполнения соглашений о мерах поповышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступленийналоговых и неналоговых доходов бюджетов между Минфином России и регионами такженельзя оценить как высокорезультативный.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
