Диссертация (793165), страница 65
Текст из файла (страница 65)
характеризовался отсутствием формализованных критериевреализации мероприятий бюджетной консолидации. На данном этапе бюджеты субъектовРоссийскойФедерацииисполнялисьпрактическивотсутствиежесткойпривязкик утвержденным законами о бюджетах параметрам доходов и расходов. Региональные власти273ориентировались на фактический объем доходов собственных бюджетов, исходя из которого ужеосуществляли расходы. Подобная нежесткость исполнения региональных бюджетов можетрассматриваться как особый случай бюджетной консолидации, которая реализовываласьне целенаправленно, а по факту, поскольку у региональных властей отсутствовали как таковыенамерения по повышению доходов и/или сокращению расходов.С начала 2000 г.
можно условно выделить несколько временных отрезков, в течениекоторых регионами предпринимались разные по масштабам и степени фактической реализациимероприятия бюджетной консолидации в целях оздоровления субнациональных финансов.Каждый из подобных этапов ознаменовывался принятием на федеральном уровне документа(программы или концепции), в котором в том числе содержалось описание общих направленийбюджетной политики в сфере межбюджетных отношений. Подобные инициативы частосопровождались реализацией мер по сокращению расходов самого федерального бюджета.Данные по основным параметрам консолидированных бюджетов субъектов РоссийскойФедерации в 2000-2016 гг.
в процентном отношении к ВВП представлены ниже (Таблица 34).Реальные доходы консолидированных бюджетов регионов (как доля ВВП) увеличивалисьв периоды 2000-2002 гг. и 2006-2009 гг. Их сокращение на 0,5% ВВП и более наблюдалось в 2003г., а также ежегодно в период 2010-2013 гг. Наиболее существенный спад в доходахконсолидированныхбюджетовсубъектовРоссийскойФедерацииврассматриваемыйпятнадцатилетний период произошел после кризиса 2008-2009 гг.
Хотя в 2009 г. совокупныедоходы региональных бюджетов, выраженные в долях ВВП, все еще демонстрировалиположительные темпы роста, отрицательная динамика реального объема налоговых доходовнаблюдалась уже с 2008 г.Динамика налоговых доходов в целом за 16-летний период характеризуется снижениемв долях ВВП: с 11,8% в 2000 г. до 9,5% в 2016 г., причем в период с 2007 по 2013 гг. этоотношение сократилось с 10,9% до 8,8%. В 2014-2016 гг. реальный объем налоговых доходовконсолидированных бюджетов субъектов постепенно возрастал.274Таблица 34 – Основные параметры консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2000-2016 гг., в % к ВВП*Показатель/годыДоходы,в том численалоговыедоходыРасходы,в том числерасходы наобслуживание гос.
и мун.долгаПрофицит(+) /дефицит (-)Объемгосударственного долга наконец годаОбъеммуниципального долга наконец годаОбъемгосударственного имуниципального долга наконец года2000200120022003200420052006200720082009201020112012201320142015201614,1214,4615,0714,5814,1013,8814,1114,5615,0215,2714,1213,6612,7412,0312,1112,0212,4411,7511,0111,5010,8211,3810,3310,2310,8810,629,779,769,429,178,798,838,959,4913,3914,5015,4814,9413,9113,6113,5914,4515,1516,1214,3313,7213,1812,9712,7212,2412,460,260,140,130,150,150,140,110,100,090,160,150,140,120,130,170,190,190,47-0,02-0,39-0,360,180,270,520,12-0,13-0,85-0,22-0,06-0,44-0,94-0,61-0,22-0,02н/дн/дн/дн/дн/д1,671,461,381,462,302,372,092,142,562,842,992,95н/дн/дн/дн/дн/д0,540,390,310,260,350,370,390,390,430,430,440,46н/дн/дн/дн/дн/д2,211,851,691,712,642,732,482,522,983,273,443,41Примечание - *использован ВВП, рассчитанный по старой методологии.Источник: данные Министерства финансов Российской Федерации, Федерального казначейства, расчеты автора.275Реальный объем расходов консолидированных бюджетов субъектов после роста в 20002002 гг.
сократился в совокупности на 1,9% ВВП за последующие четыре года до уровня13,6% ВВП в 2006 году. Однако в результате их последующего роста к 2009 г. они достигли16,1% ВВП,стабилизациипрактическикомпенсировавноминальногообъемапредшествующеерасходовприсокращение.одновременномВрезультатепадениидоходовконсолидированные бюджеты субъектов Федерации в 2009 г. были исполнены с наибольшимдефицитом за весь предшествующий период (0,85% ВВП). Последующее сокращение реальногообъема расходов способствовало снижению дефицита консолидированных бюджетов регионов,который уменьшился до 0,2% ВВП в 2010 г.
и до 0,06% ВВП в 2011 г. Дальнейшая динамикабюджетного дефицита регионов была связана с необходимостью реализации майских указовПрезидента Российской Федерации, а также сокращением реального объема поступлений налогана прибыль организаций и межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. В результатеуже в 2013 г. дефицит консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации достигисторического максимума в 0,94% ВВП.
А последовавший за этим рост государственного долгарегионов привел к тому, что его объем за 2008-2016 гг. увеличился в 2 раза с 1,46% до 2,95%ВВП.Динамика рассмотренных показателей в 2000-2016 гг. позволяет заключить, чтосокращение бюджетных расходов консолидированных бюджетов регионов проходилодостаточно плавно, начавшись с изменения структуры бюджетных расходов в 2009 году ипродолжаясь вплоть до 2015 г.
Для дальнейшего анализа опыта оздоровления государственныхфинансов на региональном уровне условно разделим рассматриваемый период на три этапа:2000-2008 гг. (период роста мировых цен на нефть), 2009-2012 гг. (период падения реальныхдоходов региональных и местных бюджетов), 2013-2016 гг. (период роста расходныхобязательств, в том числе по исполнению указов Президента Российской Федерации от мая 2012года).Этап первый: 2000-2008 гг.Внимание федерального правительства к необходимости улучшения состояниярегиональных и муниципальных финансов прослеживалось в документах программногохарактера начиная с конца 1990-х гг. На рассматриваемом этапе содержание и конкретностьзакрепляемых в документах федерального уровня намерений и посылов властям субъектовРоссийской Федерации по реализации бюджетной политики, направленной на достижение и(или) поддержание сбалансированности бюджетов, менялись с течением времени.276В Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерациив 1999-2001 годах462 в качестве одной из задач фигурировало оздоровление региональныхфинансов.
Тем не менее Концепция содержала лишь общие принципы и предпосылки, которыефедеральные власти видели в качестве инструментов оздоровления финансов субнациональногоуровня. В принятой впоследствии Программе развития бюджетного федерализма в РоссийскойФедерации на период до 2005 года463 оздоровления субнациональных финансов планировалосьдостичь за счет совершенствования законодательного регулирования и контроля за бюджетнымпроцессом, временного ограничения полномочий региональных и местных властей в бюджетномрегулировании, а также мер по реструктуризации задолженности региональных бюджетов ипроведения финансовой санации в отношении отдельных субъектов Российской Федерации.Повышение внимания федерального правительства к вопросам сбалансированностирегиональных бюджетов и необходимости улучшения их состояния стало более четкопрослеживаться после принятия Концепции повышения эффективности межбюджетныхотношений и качества управления государственными и муниципальными финансамив Российской Федерации в 2006-2008 годах464.
В части оздоровления региональных финансовсреди нововведений, фигурировавших в Концепции, следует выделить необходимостьподписания соглашений субъекта Российской Федерации с Минфином России о мерахпо повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступленийналоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации.
Законодательноезакрепление указанного инструмента произошло в 2007 г. с внесением 465 соответствующихизменений в Бюджетный кодекс. Критерием необходимости заключения такого соглашениясталопревышениедолимежбюджетныхтрансфертов(за исключениемсубвенций)из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет 60%объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.Единственным видом санкций со стороны Минфина России в случае нарушения субъектомРоссийскойФедерацииположенийзаключенногосоглашенияпредусматривалось(но не являлось обязательным к применению) приостановление (сокращение) предоставлениямежбюджетных трансфертов (кроме субвенций) региону.
Таким образом, подобные соглашения462Постановление Правительства Российской Федерации от 30.07.1998 № 862.463Постановление Правительства Российской Федерации от 15.08.2001 № 584.464Распоряжение Правительства Российской Федерации от 03.04.2006 № 467-р.465Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РоссийскойФедерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетнымзаконодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации».277стали новым инструментом федерального правительства по стимулированию (принуждению)властей отдельных регионов к реализации мероприятий бюджетной консолидации.С 1 января 2008 г. в соответствии с внесенными в Бюджетный кодекс изменениями466инструмент соглашений о мерах по повышению эффективности использования бюджетныхсредств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета былраспространен на уровень муниципальных образований.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
