Диссертация (793165), страница 63
Текст из файла (страница 63)
Такойподход аналогичен процедурам «инвентаризации» бюджетных программ/расходов, котораяиспользуется во многих развитых странах как в качестве антикризисных мер (например, в СШАмасштабная программа инвентаризации бюджетных программ была проведена в 2009 г.), так и врамках регулярно проводимых процедур при формировании проекта бюджета. Однакобез масштабного пересмотра государственных обязательств эффект от «нормативного подхода»носит временный характер.Основная проблема использования «нормативного подхода» связана не столько снехваткой формально закрепленных правил проведения оптимизации и порядка отнесения266расходов к неэффективным, сколько с отсутствием внятной структурной политики надолгосрочнуюперспективу и, какследствие, непоследовательной приоритизациейвраспределении бюджетных расходов.
Еще одним недостатком «нормативного подхода» являетсявозможность внесения изменений, предусматривающих увеличение объемов бюджетныхассигнований, без получения дополнительных доходов в процессе исполнения бюджета.2)«Инфляционный подход», который позволяет фактически «обесценить» расходыв реальном выражении. В рамках данного подхода при формировании проекта федеральногобюджета используются следующие методы расчета объема бюджетных ассигнований:– расходы по отдельным социальным выплатам (ПНО) и пенсиям индексируютсяна уровненижефактическойинфляции.Такойподходиспользовался,например,при формировании проекта федерального бюджета в 2016 г.;– установление заведомо заниженного прогноза по инфляции, для последующего егоиспользования для индексации расходов на выплату стипендий, зарплат, денежного довольствияи других социальных выплат.
Данный подход применялся и 2000-е, и в 2010-е годы, заисключением 2017 г., когда фактическая инфляция, напротив, оказалась ниже прогнозной;– отказ от индексации при расчете объема бюджетных ассигнований по некоторым видамрасходов. Например, в 2016 г. не были проиндексированы расходы на оплату труда работниковгосучреждений, федеральных государственных служащих и других категорий работниковфедеральных государственных органов, а также на стипендиальное обеспечение студентов,аспирантов, докторантов, интернов и ординаторов.«Инфляционный подход» обеспечивает лишь временный эффект от бюджетнойконсолидации.
Удержание уровня бюджетных расходов ниже инфляции даже в среднесрочнойперспективе и особенно во время рецессии может привести как к снижению покупательскойактивности домохозяйств, значительная часть доходов которых формируется за счет социальныхпособий/выплат/пенсий, так и формированию негативных ожиданий у бизнеса, посколькуинвестиционные расходы государства традиционно оптимизируются в первую очередь.3)«Точечно-ориентированный подход», в рамках которого происходит сжатиерасходов по отдельным статьям или направлениям, широко использовался в течение всегорассматриваемого периода.
Например, «точечная» консолидация осуществлялась еще в 19992000 гг., когда расходы урезались по отдельным статьям, что позволило сократить расходыфедерального бюджета в 1999 г. на 0,1 п.п. ВВП в сравнении с предыдущим кризисным годом.Еще одним примером «точечной» консолидации является сокращение объемов финансированияпо федеральным целевым программам: количество финансируемых ФЦП в 2014 г.
сократилось с49 до 46 ед., а общий объем запланированных бюджетных ассигнований снизился с 1025,5 млрдруб. в 2013 г. до 937,2 млрд руб. в 2014 г. «Точечно-ориентированный подход» лежал в основе267пропуска индексации расходов на оплату труда военнослужащих при формировании расходнойчасти федерального бюджета на 2015 г. и отказа от выплат компенсационного характерафизическим и юридическим лицам-собственникам объектов культурного наследия федеральногозначения по произведенным за счет собственных средств затратам на работы по сохранениюуказанных объектов в 2016 г.4)об отсрочке«Подход отложенных выплат», в рамках которого принимаются решениявыплат(такназываемом«переносевправо»)иливременномотказеот финансирования ранее принятых обязательств по компенсации части расходов другимсубъектам экономической деятельности, также имеет краткосрочный эффект для бюджета.Как показывает практика, сокращенные статьи расходов в последующие годы получаютдополнительные объемы средств из бюджета: например, общий объем запланированныхрасходов федерального бюджета на реализацию ФЦП уже через год после их сжатия увеличилсяи составил 966,0 млрд руб.
в 2015 г.Кромевышеперечисленныхподходовкконсолидациибюджетныхрасходов,на протяжении всего рассматриваемого периода использовались «технические» приемы,которые базировались на бюджетных процедурах и подходах к бюджетному планированию,не столько связанных с задачей по сокращению бюджетного дефицита, сколько позволяющихснизить риски устойчивости бюджетной системы.Например, подобным «техническим» приемом можно считать наличие нераспределенногов рамках закона о федеральном бюджете резерва бюджетных средств.
Так, с 2009 г. вфедеральном бюджете традиционно существовал резерв на антикризисные меры, в 2016 г. он былдополнен разовым резервом в размере до 342,2 млрд рублей, сформированным вследствиепринятия решения о продлении моратория на взносы в накопительную составляющую системыобязательного пенсионного страхования и предусмотренным к расходованию по решениямПрезидента и в установленных поручениями Президента случаях, определяемых решениямиПравительства РФ.Введение условно утверждаемых, то есть не распределяемых в плановом периодев соответствии с классификацией расходов бюджетных ассигнований, расходов также является«техническим» инструментом бюджетной консолидации. Эти условно утверждаемые расходыпозволяют сформировать резерв на годы планового периода под возможные ухудшениямакроэкономических условий или для проведения «необязательных» индексаций илидополнительных трат. Условно утверждаемые расходы были предусмотрены еще в Основныхнаправлениях бюджетной политики на 2012-2014 гг.
в размере 0,5 и 1,0% ВВП в 2013 г. и в 2014г. соответственно и использовались вплоть до отказа от трехлетнего бюджета в 2016 г. Заметим,268что, несмотря на трехлетний горизонт планирования, в федеральном бюджете на 2017-2019 гг.условно утверждаемые расходы не были предусмотрены, что лишний раз свидетельствуето «техническом характере» данного бюджета.Однако наличие резервов в принятом законе о федеральном бюджете не предотвращаетвозможность на стадии его исполнения вносить соответствующие изменения в законо федеральном бюджете, предусматривающие увеличение объема бюджетных ассигнований, исоответственно, увеличивать объем дефицита.Разовые нормы/правила по ограничению расходов применялись в течение всегорассматриваемого периода. Так, в качестве инструментов снижения негативных последствийвнешнеэкономической ситуации и предотвращения рисков роста расходов по исполнениюконтрактных обязательств в закон о федеральном бюджете на 2002 г.
были внесены изменения,предусматривающие, что в случае неблагоприятной конъюнктуры и снижения доходовфедерального бюджета финансирование части расходов федерального бюджета в размере68,5 млрд руб. может быть перенесено на более поздний срок. В 2014 г. было введено требованиеотложить на 1-2 года начало строительства отдельных объектов капитального строительства.«Технические» инструменты сокращения расходной части федерального бюджетадополнялись«процедурными»инструментами,которыебазировалисьнарешениях,не связанных напрямую с задачей бюджетной консолидации и снижения рисков устойчивостибюджетной системы, но позволяли сократить расходы за счет их оптимизации. Например,к такого рода «процедурным» инструментам можно отнести Программы повышенияэффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами,а также меры по оптимизации бюджетных расходов по различным направлениям (например,реформа бюджетной сети и переход к нормированию расходов на выполнение государственногозадания).Таким образом, в период с 2000 г.
по 2016 г. на федеральном уровне от случая к случаюиспользовались отдельные подходы и инструменты бюджетной консолидации, однако все этимеры не позволили в полной мере решить задачу по сокращению дефицита федеральногобюджета в силу ряда причин.Во-первых,бюджетнаяконсолидацияпредполагаетпринятиемернетолькопо оптимизации бюджетных расходов, но и по формированию устойчивых дополнительныхпоступлений в бюджет. Однако в периоды обострения проблем с балансировкой бюджетаникаких системных мер по увеличению налоговых поступлений и снижению их конъюнктурнойсоставляющей за последние 15 лет в России не предпринималось.
Безусловно, стабильностьналоговой системы сама по себе является ценностью, тем не менее большинство стран мира всхожие периоды бюджетных дефицитов предпринимали шаги по реализации мер фискальной269девальвации и налоговых маневров в сторону переноса налогового бремени с прямых налогов накосвенные.Проблема усугубляется еще и тем, что по мере уменьшения доли добывающего секторав экономике сокращаются сырьевые доходы бюджета (добычи нефти, угля, газа), в то время какодновременного эквивалентного замещения выпадающих поступлений в бюджет за счетобложения иных секторов экономики не происходит (в силу либо особенностей ихналогообложения, либо низкой конкурентоспособности).Более того, зависимый от сырьевых поступлений бюджет сам по себе является серьезнымсдерживающим фактором и даже тормозом структурной перестройки экономики, так как«легкие» (гарантированные) рентные доходы и отсутствие спроса со стороны сырьевого секторана прямую бюджетную поддержку дестимулируют решительные меры по форсированномуизменению структуры экономики.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
