Диссертация (793165), страница 59
Текст из файла (страница 59)
Соответственно, международные резервы ЦБ РФ изменялись навеличину покупки или продажи валюты.Заметим, что Минфин России может также напрямую конвертировать в иностраннуювалюту накапливаемые средства суверенных фондов на валютном рынке на этапе ихформирования (и валюты – в рубли на этапе расходования). В этом случае влияние подобныхопераций на денежное обращение было бы краткосрочным, аналогичным любому расхождениюво времени получения доходов и осуществления расходов. То есть прямая рыночная конвертациярублевых сбережений бюджета, хранящихся на счетах федерального бюджета в Банке России, ввалюту позволила бы предотвратить воздействие таких сбережений на денежное предложение.
Косуществлению именно такого типа конвертации Минфин приступил в начале 2017 г., приняврешение покупать валюту на рынке на сумму превышения нефтегазовых доходов над доходами,которые были бы получены при цене 40 долл. за баррель. Таким образом, происходило какрасходование средств суверенных фондов с валютных счетов Минфина при внутреннейконвертации валюты в рубли в ЦБ РФ (чистая эмиссия без прямого влияния на валютный рынок),так и прямые покупки валюты Минфином на рынке (без влияния на денежное предложение, но с416Синельников-Мурылев, Трунин, 2015.250непосредственным воздействием на валютный рынок).
Очевидно, что подобная политика быласвязана с желанием Минфина сдержать укрепление рубля.В этой связи и учитывая целевые ориентиры Банка России по поддержанию инфляциина уровне 4%, регулятор, как было показано выше, осуществляет соответствующиестерилизационные операции за счет сокращения объемов рублевого рефинансированиябанковского сектора.
При этом в условиях плавающего валютного курса Банк Россиине вмешивается в функционирование валютного рынка с целью стерилизации денежной эмиссиис помощью международных резервов. В результате Минфин России и ЦБ РФ стремятсяосуществлять расходование средств суверенных фондов, нейтрализуя воздействие данныхопераций на международные резервы и темпы роста потребительских цен. Например, когда в2015 г. для финансирования дефицита бюджета из Резервного фонда было изъято 2,6 трлн руб.,в 2016 г.
– 2,1 трлн руб. и в 2017 г. – около 1 трлн руб., величина задолженности банковскойсистемы перед ЦБ РФ за 2015 г. сократилась на 42%, составив 5,4 трлн руб., в 2016 г. снизиласьв 2 раза, достигнув 2,7 трлн руб. и в 2017 г. уменьшилась на 26% до 2,0 трлн руб.Отметим, что в соответствии с законом о федеральном бюджете на 2018 и плановыйпериод 2019-2020 гг. накопление суверенных резервов будет осуществляться по новомубюджетному правилу и только в рамках ФНБ (с 1 февраля 2018 г. Резервный фондликвидирован). При этом планка цены на нефть в размере 40 долл. за баррель, превышениекоторой позволит накапливать средства в ФНБ, будет ежегодно индексироваться лишь на 2%.Столь жесткое бюджетное правило в части определения базовой цены при среднесрочныхоценках динамики среднегодовой цены на нефть в интервале 50-60 долл.
за баррель снижаетвероятность как «распечатывания» ФНБ, так и роста инфляционных рисков.Таким образом, практика накопления части нефтегазовых доходов на счетах федеральногобюджета в Банке России, а также создания суверенных фондов оказывала существенное влияниена параметры реализации монетарной политики в 2000-е и 2010-е гг. До мирового финансовогокризиса накопление средств в суверенных фондах позволяло частично стерилизовать валютныеинтервенции Банка России, что в некоторой степени способствовало замедлению темпов ростаденежной базы, снижению инфляционных рисков, а также сдерживанию чрезмерногоукрепления валютного курса.
Обеспечивая стабилизацию бюджетной системы, практиканакопления суверенных фондов в РФ сыграла позитивную роль при подготовке перехода БанкаРоссии к режиму таргетирования инфляции.Однако на современном этапе для достижения и поддержания целевого уровня инфляциинеобходимо осуществлять учет рисков, связанных с потребностью эффективной стерилизации251денежнойэмиссии,обусловленнойрасходованиемсуверенныхрезервовна случайзначительного наращивания бюджетного дефицита.В то же время в такой богатой ресурсами стране, как Россия, положительное влияниесуверенных фондов не ограничивается нивелированием последствий «голландской болезни»посредством наращивания государственных сбережений и сдерживания укрепления реальногоэффективного курса рубля.
Такие резервы в рамках устойчивого бюджетного правила играюттакжеважнуюинституциональнуюроль,снижаявозможностьнеэффективногоихиспользования, экономически неоправданного укрепления обменного курса и ускоренияинфляционного давления на рубль. Это позволит также минимизировать риски решения задачсоциально-экономического развития за счет использования ресурсной ренты, а не за счетпроведения мер экономической политики, направленных на поддержание высоких структурныхтемпов роста национальной экономики.Однако для того уровня зависимости экономики от природных ресурсов, который имеетместо в России, размеры суверенных резервов являются абсолютно недостаточными.
Учитываяограниченные возможности России, как развивающейся страны, занимать на внешних рынках,представляется целесообразным доведение объема накопленных резервов до уровня,сопоставимого со странами-экспортерами сырья, характеризующимися наилучшей практикойнакопления экспортных сверхдоходов. Безусловно, уровень накопления средств суверенногофонда Норвегии, приближающийся к трехкратному размеру ВВП страны, представляетсянедостижимым для России в ближайшие десятилетия, однако в качестве успешного ориентира вперспективе 20-30 лет могут рассматриваться размеры суверенных фондов Саудовской Аравии,Азербайджана, Казахстана.5.2 Региональный опыт применения фискальных ограничений в Российской Федерации:правовой и правоприменительный аспектыФискальные ограничения, действующие в отношении параметров регионального бюджетаи регионального долга, устанавливаются как федеральными правовыми актами, так и правовымиактами субъектов РФ. На федеральном уровне эти ограничения, прежде всего, закреплены вБюджетном кодексе417.
Нарушение установленных в БК РФ фискальных ограничений влечет за417При этом обязанность регионов соблюдать требования к размерам дефицита бюджета и государственногодолга также упомянута в п. 2 ст. 26.13 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципахорганизации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации».252собой применение мер бюджетного принуждения. Так, в случае несоблюдения требований подоле дотаций в доходах регионального бюджета, по размеру дефицита бюджета и по размерурегионального долга Минфин России может приостановить предоставление межбюджетныхтрансфертов (кроме субвенций) до устранения соответствующих нарушений.В региональных законах о бюджетном устройстве (законах о бюджетном процессе,бюджетных кодексах, иных аналогичных законах) также могут быть установлены фискальныеограничения. Как показывает обзор регионального законодательства, собственные ограниченияустанавливаются сравнительно редко – в основном дублируются нормы, установленныев Бюджетном кодексе, при этом количественные параметры фискальных ограничений могутотличаться от установленных на федеральном уровне.
Во многих регионах законы о бюджетномустройстве вовсе не содержат фискальных ограничений для регионального уровня. Кроме того,отдельные фискальные ограничения могут устанавливаться специальными региональнымизаконами (например, о дорожных фондах или резервных фондах).Помимо законодательно установленных ограничений в регионах также действуютограничения, носящие в большей степени «целевой» характер: так, в региональныхгосударственных программах в сфере финансов, антикризисных планах, основных направленияхбюджетной (налоговой и бюджетной) политики, основных направлениях долговой политики,долговых политиках, концепциях (стратегиях) управления государственным долгом могут бытьустановлены желаемые параметры дефицита бюджета и регионального долга.
В целом такиепараметры нельзя расценивать как строгие фискальные ограничения, кроме случая, когдазначения этих параметров вытекают из соглашений, заключенных между федерацией ирегионом. В частности, одним из условий предоставления регионам бюджетных кредитов изфедерального бюджета является соблюдение фискальных ограничений по дефициту и долгу.
Всоответствующих постановлениях Правительства418 фактически установлены более жесткие, чемв Бюджетном кодексе, фискальные ограничения для регионов. Кроме того, Минфином России15.02.2016 г. были утверждены Рекомендации по проведению субъектами РФ ответственной418Данные постановления Правительства РФ принимаются ежегодно, см.
напр. постановлениеПравительства РФ от 26.12.2016 № 1482 «Об утверждении Правил предоставления (использования, возврата)из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации бюджетных кредитов на 2017 год».Федерация с 2018 г.
на период реструктуризации ранее выданных кредитов временно прекратила выдавать новые,установив при этом дополнительные требования к долговым параметрам регионов (постановление ПравительстваРФ от 13.12.2017 № 1531 «О проведении в 2017 году реструктуризации обязательств (задолженности) субъектовРоссийской Федерации перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам»).253заемной/долговой политики, которые также содержат ряд фискальных ограничений целевогохарактера.5.2.1 Ограничения, направленные на обеспечение текущей сбалансированности бюджетаТекущаясбалансированностьрегиональныхбюджетовобеспечиваетсязасчетустановления ограничения на объем дефицита регионального бюджета, а также ряда иныхограничений,сдерживающихрострегиональныхбюджетныхрасходов.Приэтомдополнительные ограничения могут устанавливаться в зависимости от уровня дотационностирегионального бюджета, то есть доли дотаций в доходах без учета субвенций.Дефицит регионального бюджета в общем случае не должен превышать 15%утвержденного общего годового объема доходов регионального бюджета без учетабезвозмездных поступлений, а в случае регионов с уровнем дотационности более 40%419 –не должен превышать 10%420.
Необходимо отметить, что в 2009-2016 гг. данное ограничениемогло быть превышено на разницу между полученными и погашенными регионом бюджетнымикредитами. Впрочем, даже с учетом данного послабления регионы регулярно нарушаютограничение (Таблица 31).Таблица 31 – Соблюдение ограничения по размеру дефицита бюджетаПоказатель2008 2009 2010 2011Числорегионов,1123нарушивших требованиеИсточник: данные мониторинга Минфина России.20122013201420152016711763При предоставлении бюджетных кредитов Федерация требует соблюдения ограниченияпо уровню бюджетного дефицита в 10% вне зависимости от уровня дотационности региона.Ст. 81.1 БК РФ дозволяет регионам создавать резервные фонды субъектов РФ, однаконе устанавливает каких-либо конкретных норм, регулирующих формирование и использованиесредств таких фондов.
Впрочем, Минфином России были разработаны Методические419В законодательстве Чеченской Республики продублирована старая редакция этой нормы: «еслив республиканском бюджете доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) из федеральногобюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 60% объема собственных доходовконсолидированного республиканского бюджета» (ст. 19 Закона Чеченской Республики от 14.07.2008 № 39-РЗ «Обюджетном устройстве, бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Чеченской Республике»).420П. 2 ст. 92.1 БК РФ.254рекомендации для субъектов Российской Федерации по формированию и использованиюрегиональных фондов финансовых резервов, которыми определены и критерии для созданиярезервных фондов, и подходы к их формированию и использованию.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
