Диссертация (793165), страница 56
Текст из файла (страница 56)
Резервный фонд был практически исчерпан и уже не мог бытьполноценным инструментом управления бюджетными рисками в обозримом будущем.Отдельную тревогу внушает факт управления ресурсами Фонда национальногоблагосостояния: в 2008 году было разрешено передавать его средства в доверительноеуправление специализированным финансовым организациям401, а в 2014 году – размещать до 7%средств Фонда национального благосостояния на депозитах во Внешэкономбанке и еще до 10%в «субординированные инструменты российских кредитных организаций для финансированияими самоокупаемых инфраструктурных проектов»402.
Более того, стало возможным до половинывсех дополнительных нефтегазовых доходов, подлежащих к зачислению в ФНБ, направлять нафинансирование «инфраструктурных и других приоритетных проектов»403, при том что подобноеразмещение средств ФНБ несет в себе риски их невозврата.Сами бюджетные правила (в версии 2013 года), хотя формально и считалисьдействующими, не позволили обеспечить необходимую адаптацию бюджета к наблюдавшемусярезкому снижению цен на нефть в силу ряда причин: процикличность определения базовой цены на нефть, которая определялась каксредняя за предыдущие 10 лет (на ретроспективной основе) и не позволяла обеспечитьдостаточную адаптацию бюджетных расходов к резко сократившимся поступлениямнефтегазовых доходов, наблюдаемым лишь в последнем году расчетного периода(2015 г.);401П.
4.1 ст. 96.11 БК РФ в редакции Федерального закона от 30.12.2008 № 310-ФЗ.402П. 4 и 5 ст. 96.10 БК РФ введены Федеральными законами от 21.07.2014 № 266-ФЗ и от 26.12.2014 № 449-403П. 4 ст. 199 БК РФ в редакции Федерального закона от 25.12.2012 № 268-ФЗ.ФЗ.236 несимметричность накопления и расходования средств, выражающаяся в возможностизамещать недополученные ненефтегазовые доходы, поступления от приватизации идолговые заимствования за счет ранее накопленных в Резервном фонде нефтегазовыхдоходов. Напомним, что в 2013-2014 гг., в условиях рекордно высоких цен на нефть, вРезервный фонд было направлено менее 7% нефтегазовых доходов бюджета; высокая доля социально обусловленных и приравненных к ним обязательств в объемерасходов федерального бюджета. В рамках антикризисных мер 2009-2010 гг. былиприняты долгосрочные обязательства (особенно значительным было увеличениепенсионных выплат), что затруднило снижение расходов после кризиса.С 2004 г. по 2017 г.
в России последовательно сменились три версии бюджетных правил.Их эффективность должна была проявиться в долгосрочной перспективе, но на практикебюджетные правила пересматривались в среднем каждые два-три года, что свидетельствуето недостаточной устойчивости и приспособленности их конструкции для решения всех стоящихперед ними задач. Более того, необходимо учитывать, что действие бюджетных правил, как ибольшинства мер экономической политики, имеет «пороговый» характер: они даютположительный эффект при достаточно высоком качестве институтов (квалифицированный инекоррумпированный государственныйаппарат,прозрачность действий правительства,последовательность и ответственность в выполнении принятых управленческих решений и т.п.)и не приносят результатов (либо дают отрицательный эффект) при низком.
Особенно важнокачество институтов для стран, богатых природными ресурсами, поскольку природное богатствостраны способствует ее успешному развитию при сильных институтах и блокирует – прислабых404.5.1.2. Бюджетное правило 2017 г.: версия 4.0Новое бюджетное правило, примененное при составлении законопроекта о федеральномбюджете на 2018–2020 гг., сводится к определению предельного объема расходов федеральногобюджета как суммы трех компонентов: 1) базового объема нефтегазовых доходов, рассчитанногопри цене на нефть 40 долл.
США за 1 барр. марки «Юралс» в ценах 2017 г. (начиная с 2018 г.подлежит ежегодной индексации на 2%), и привязанной к ней базовой цене на экспортируемыйгаз; 2) объема ненефтегазовых доходов, рассчитанных в соответствии с базовым вариантомсреднесрочного404прогнозасоциально-экономическогоКудрин, Сергиенко, 2011.развитияРоссийскойФедерации;2373) расходов на обслуживание долга405. Для переходного периода в 2018 г. объем расходовсформирован с учетом переходных положений бюджетных правил исходя из ограничений наобъем первичного (при цене нефти «Юралс» 40 долл./барр. в ценах 2017 г.) дефицита в пределах1% ВВП406.
При этом, если объем средств ФНБ (объединенного суверенного фонда) на 1 январяпервого (и/или второго) года планового периода опускается ниже 5% ВВП, то предельный объемиспользования резервных активов на покрытие дефицитов федерального бюджета и бюджетаПенсионного фонда РФ не может превышать 1% ВВП, исходя из чего корректируетсяпредельный объем расходов. Параметры расходов федерального бюджета, определенные наоснове новой конструкции бюджетных правил, представлены ниже (Таблица 30).Таблица 30 – Основные параметры федерального бюджета на 2018–2020 гг.20172018(факт)(закон)МакроусловияНефть, долл./барр.49,943,8Курс доллара США, руб. за 1 долл. США59,464,7ВВП, млрд руб.9208297462Основные параметры федерального бюджетаДоходы, млрд руб.15041,315257,8% к ВВП16,415,7Расходы, млрд руб.16358,816529,2% к ВВП17,817,0Дефицит, млрд руб.–1317,5–1271,4% к ВВП1,51,3Показатель2019(закон)2020(закон)41,666,99886042,468,011023715554,615,116373,715,9–819,10,816285,414,817155,315,6–869,90,8Источник: Федеральный закон от 05.12.2017 № 362-ФЗ «О федеральном бюджете на 2018год и на плановый период 2019 и 2020 годов», данные Федерального казначейства; расчетыавтора.Доходы в долях ВВП устойчиво сокращаются в основном за счет снижения нефтегазовыхпоступлений.
Этот долгосрочный тренд обусловлен изменением условий торговли, ухудшениемусловий добычи и, как следствие, снижением доли нефтегазового сектора в ВВП. В итогефедеральный бюджет за три года недополучит 1,2% ВВП.При подобной динамике бюджетных доходов применение новых бюджетных правилприведет к стремительному сокращению объема расходов федерального бюджета: с текущих405См.: «Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2018 год ина плановый период 2019 и 2020 годов».406Федеральный закон от 29.07.2017 г. № 262-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РоссийскойФедерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета».23818,1% ВВП до 15,9% ВВП уже в 2019 г. Реалистичность подобной бюджетной консолидациивызывает сомнения, особенно в условиях сохранения текущего законодательства, в первуюочередь в социальной сфере.
По нашим оценкам, оптимизация расходов федерального бюджетана оборону, правопорядок, госуправление, сокращение субсидий в реальном секторе всовокупности способны обеспечить сокращение расходов в ближайшие два-три года в объеме неболее 1,0% ВВП, следовательно, еще столько же планируется сэкономить на социальной сфере,в первую очередь на пенсионном обеспечении (что без проведения пенсионной реформы будетнегативно сказываться на коэффициенте замещения пенсий).Очевидно, что новая конструкция бюджетных правил, накладывая чрезмерно жесткиеограничения на объем расходов федерального бюджета, не позволит обеспечить необходимыйобъем расходов для экономического развития и финансирования структурных реформ. Болеетого, данная версия бюджетного правила имеет существенные внутренние недостатки, негативносказывающиеся на устойчивости его применения.
Основная проблема состоит в отсутствиигибкости данной конструкции правила: при цене на нефть 55–60 долл./барр. в объединенномсуверенном фонде к 2020 г. накопится уже около 10% ВВП и возникнет давление в сторонупересмотра базовой цены (как в 2005 г.). В подобных обстоятельствах крайне сложно завершитьбюджетный маневр за счет дальнейшей оптимизации непроизводительных расходов («силовые»,на социальное обеспечение).Не менее важная проблема отсутствия контрциклического характера действия правила.Так как ненефтегазовые доходы привязаны к ВВП и ведут себя проциклично, расходына обслуживание долга ацикличны, а нефтегазовые доходы коррелируют с ценой на нефть(она экзогенна по отношению к структурному циклу российской экономики), ни одиниз компонентов правила не учитывает в должной мере цикличность российской экономики,а значит, не обеспечивает поддержку экономики в фазе спада (замещая сжатие рыночногоспроса) и не сдерживает темпы роста в фазе подъема (избегая избыточного перегреваэкономики).Еще одна проблема в том, что правило ориентировано на сглаживание только шоковнефтегазовых доходов, вызванных изменением цены на нефть.
Однако мировой опытпоказывает, что ненефтегазовые доходы также могут быть восприимчивы к шокам измененияцены на нефть (главным образом налог на прибыль), а также иметь циклическую компоненту, несвязанную с ценой на нефть. Таким образом, в бюджетном правиле должны быть учтены, вопервых, возможности иных шоков, чем изменение цен на нефть, во-вторых, все налоги,восприимчивые к шокам цен на нефть.239Четвертаяпроблема:притакойконструкциибюджетногоправиларасходына обслуживание государственного долга всегда должны покрываться за счет новыхзаимствований. Такая тактика несет бюджетные риски, если в долгосрочной перспективе ставкапо заимствованиям в среднем превышает темпы роста ВВП, а в краткосрочной перспективевозможны резкие скачки такой ставки, которые могут фактически ограничить доступ кдолговому финансированию.
Отметим, что оба допущения в российских условиях вполнереальны.5.1.3 Суверенные фонды и денежно-кредитная политика РоссииНакопление средств федерального бюджета на счетах в Банке России с начала 2000-х гг.,создание Стабилизационного фонда в 2004 г. с последующей его трансформацией в два фонда вначале 2008 г. оказали заметное влияние не только на параметры бюджетной политики, но и наособенности реализации монетарной политики, воздействуя на денежный и валютный рынки, атакже инфляционные процессы.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
