Диссертация (793165), страница 51
Текст из файла (страница 51)
Во-первых, расходы на социальную политику во многом определяются пенсионнымивыплатами, которые зависят от демографической траектории, а поэтому во многомпредопределены. Во-вторых, статистические ряды данных по другим направлениям не являютсястабильными во времени: некоторые подстатьи бюджетных расходов могли время от временипереходить из одного направления расходов к другому направлению. Отсутствие статистики поквартальным данным по этим отдельным подстатьям не позволяет получить корректнуювыборкуквартальныхданныхпонекоторымнаправлениямбюджетныхрасходовна рассматриваемом промежутке времени.Представленные ниже (Таблица 24) расчеты показывают, что изменения структурыбюджетных расходов за последние шесть-семь лет снизили среднегодовой темп экономическогороста на 0,3 п.п. Долгосрочное влияние на темпы экономического роста от произошедшегоизменения структуры расходов несколько ниже (-0,18 п.п.), но, тем не менее, по-прежнемуотрицательное.Таблица 24 – Оценка кратко- и долгосрочного эффектов для экономического ростаот фактического изменения структуры бюджетных расходов с 2011 по 2017 гг.Краткосрочный эффект на Долгосрочный эффектгодовые темпына годовые темпыэкономического ростаэкономического ростаИзменение структуры бюджетных–0,31 п.п.расходов с 2011 г.
по 2017 г.Источник: Кудрин, Кнобель, 2017.–0,18 п.п.Не отрицая того, что обеспечение безопасности от внутренних и внешних угроз, в томчисле за счет финансирования силовых статей, — необходимое условие устойчивого213функционирования государства и поддержания социально-экономической стабильности,следует, по меньшей мере, взвешенно подходить к определению необходимого уровнянепроизводительных трат, понимая «цену», которую приходиться платить обществу за ту илииную структуру бюджетных расходов.***1. В 1990-х гг. основной проблемой бюджетной системы являлся значительныйхронический дефицит, который воспроизводился посредством устойчивого сокращенияналоговых поступлений и из-за особенностей бюджетного процесса, препятствующихпроведению более ответственной и жесткой бюджетной политики. Необходимость эмиссионногофинансирования дефицита федерального бюджета (вплоть до 1995 года) и рост государственныхзаимствований значительно повышали уязвимость финансовой системы страны к внутренним ивнешним шокам.Придание бюджетному процессу качественно новых, более упорядоченных исовременных очертаний началось с вступлением в силу Бюджетного кодекса.
В течениеследующего десятилетия кардинальные изменения правового регулирования коснулись всехстадий бюджетного процесса, тем самым создавая прочный и понятный организационноправовой фундамент для формирования закона о бюджете и его последующего исполнения.Можно констатировать, что все основы современного бюджетного процесса были заложеныименно в 2000-х гг.2. Уровень налоговой нагрузки и расходов, как правило, определяется не только уровнемэкономического развития страны, но и принятой в ней социально-экономической моделью.Россию, как и большинство стран с постсоветским наследием, отличает высокий устойчивыйспрос со стороны общества на общественные блага. В то же время сопоставление России состранами со схожим уровнем экономического развития указывает на тот факт, что в российскихсовокупных расходах доля расходов на здравоохранение и образование относительно невысока,следовательно, данный спрос на услуги государственного сектора не удовлетворяется в полноймере.Однако данное обстоятельство приводит к тому, что вследствие недофинансированиярасходов в человеческий капитал Россия имеет совокупные расходы чуть более 34% ВВП поданным 2017 г., что примерно на 1,5-2,0 п.п.
ВВП ниже, чем их расчетное значение для текущейвеличины ВВП на душу населения. Таким образом, нет оснований считать, что расходыроссийской бюджетной системы являются завышенными.2143. Проведенный в работе анализ показывает, что структура распределения бюджетныхрасходов между производительными и непроизводительными в России, во-первых, отличаетсяот структуры, сложившейся в развитых странах, что не способствует достижению целиобеспечения догоняющего или прорывного развития и выхода на долгосрочные стабильныетемпы потенциально возможного роста, а, во-вторых, в большей мере препятствует несырьевомуразвитию экономики, нежели создает условия для увеличения предпринимательской активности,инвестиций в человеческий и физический капитал.Автором доказано, что наблюдавшееся в 2011-2017 гг. изменение структуры бюджетныхрасходов «съедало» у среднесрочного экономического роста 0,3 п.п.
ежегодно. Следовательно,нужно перейти к последовательному совершенствованию структуры бюджетных расходов впользу наращиваниядолипроизводительныхнаправлений, имеющихявнобольшиймультипликативный эффект на ВВП, в отличие от непроизводительных трат.Вместе с тем необходимо отдавать себе отчет в том, что увеличение таких расходов можетдать положительный эффект только при выполнении целого ряда важных условий. Источникомдополнительных ресурсов на развитие общественной инфраструктуры и человеческого капиталадолжна служить в первую очередь оптимизация непроизводительных расходов, а уже потомповышение налогов.Также обязательным условием положительных результатов от бюджетного маневраслужит серьезное совершенствование механизмов финансирования реформируемых отраслей,создание новых стимулов для повышения их производительности, максимально полнаямобилизация резервов экономии бюджетных средств.
В конечном счете успешное развитиезависит не от объема расходов, а от их результатов: состояния дорожной сети, качестваобразования, здоровья населения. Результатыже определяются сочетанием объемовфинансирования и других факторов: степени коррупции при распределении государственныхзаказов, образовательной политики, способности правильно определить приоритеты системыздравоохранения и т.д.4. Наряду с влиянием на экономический рост, бюджетная политика должна поддерживатьустойчивость бюджетной системы.
На текущий момент по размерам бюджетного дефицита игосударственного долга ситуация в России выглядит вполне благополучно, да и среднесрочныебюджетные параметры следует признать достаточно безопасными. Вместе с тем необходимоучитывать, что суверенные резервы, находящиеся в распоряжении Правительства, практическиисчерпаны, по-прежнему не найдены ответы на такие вызовы долгосрочной устойчивостироссийской бюджетной системы, как старение населения (необходимость пенсионной реформы)и постепенное сокращение нефтегазовых доходов.215Поэтому уже в ближайшее время предстоит не только привести расходы бюджетнойсистемы в соответствие с ее доходами и восполнить потраченные в последние годы резервы, нои выработать систему мер по устранению разрыва между будущими потоками доходов ирасходов.
Рассмотрению текущего состояния и перспектив развития механизмов обеспечениядолгосрочной бюджетной устойчивости в России посвящены следующие главы настоящейработы.2165 ИСПОЛЬЗУЕМЫЕ ПОДХОДЫ К ОБЕСПЕЧЕНИЮ БЮДЖЕТНОЙУСТОЙЧИВОСТИ379Устойчивостьбюджетнойсистемылюбогопублично-правовогообразованияв значительной степени зависит от того, в какой степени она защищена от проявленияпоследствий кризисных явлений. Одним из элементов такой защиты является набор бюджетныхправил.
В мировой практике под ними понимаются количественные ограничения на отдельныебюджетные показатели (параметры): на величину государственного долга, на дефицит (в томчисле структурный), на расходы (в % ВВП, на динамику (темпы) роста), а также на доходы (снизуили сверху)380.В дополнение к числовым показателям бюджетные правила могут также устанавливатьотдельные процессуальные процедуры, призванные способствовать внедрению надлежащейпрактики бюджетного планирования, повышению предсказуемости и прозрачности бюджетногопроцесса. В частности, МВФ среди характеристик действующих в разных странах мирабюджетных правил указывает такие сведения о бюджетных механизмах, как, например,предельные объемы расходов – только в случае, если они не подлежат частому пересмотру (т.е.являются обязательными для исполнения в течение минимум 3-х лет).
При этом параметрыбюджетных расходов, которые используются в многолетних проектировках, но могут менятьсяна ежегодной основе, не считаются бюджетными правилами.Бюджетныеправилапризваныстатьинструментом«профилактики»проблемс возникающими в силу политических причин продолжительными периодами дефицитагосударственного бюджета и постоянного откладывания считающихся непопулярными мерпо бюджетной консолидации.Также бюджетные правила должны обладать достаточной гибкостью для реагирования нашоковые изменения.
Согласно МВФ381, гибкость может потребоваться для реагированияна резкие изменения в объеме выпуска, уровне инфляции, на волатильность процентных ставоки валютного курса, а также на другие непредвиденные шоки, например национальные бедствия.Для этих целей страны внедряют правила «второго поколения», которые устанавливают целевыепоказатели, очищенные от цикличности (скорректированные на цикл). МВФ рекомендуетпредусматривать достаточную гибкость таких правил, позволяющую реагировать на шоки, и в то379В данной главе использованы материалы статьи Кудрин, Соколов, 2017-11.380IMF, 2009.381IMF, 2009.217же время обеспечивать «легкость практической реализации правил, доведение информации о нихдо широкой общественности, а также ведение мониторинга». И наконец, относительнобюджетных правил по расходам, МВФ рекомендует правительствам оставлять себе возможностидля маневра, создавая резервы на случай непредвиденных расходов и осуществляя планированиена случай чрезвычайных обстоятельств.Большинство стран-экспортеров природных ресурсов имеют «бюджетные правила,основанные на межвременном перераспределении доходов от экспорта (через механизмстабилизационных фондов)382».
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
