Диссертация (793165), страница 46
Текст из файла (страница 46)
Наиболее высокиетемпы снижения доли производительных расходов наблюдались в кризис 2009-2010 гг., когдаснижение составило 1,3 и 2,0 п.п. соответственно с максимального за рассматриваемый периодвремени уровня в 32,3% от общего объема расходов. Однако это было во многом связано снеобходимостью осуществления большого пакета антикризисных мер (в т.ч. по поддержкеотдельных отраслей экономики) и вынужденным сокращением инвестиционной составляющейбюджетов разных уровней в условиях резкого сокращения доходной части этих бюджетов. В тоже время снижение доли производительных расходов в 2013-2015 гг.
выглядит менееобоснованным, так как столь резкого сокращения доходов в долях ВВП, как в кризис 2008-2009гг., не наблюдалось. Существенные проблемы с налоговыми поступлениями начались лишь в2015 г. в условиях значительного падения мировых цен на нефть и соответствующегосокращения конъюнктурных доходов бюджетной системы России (прежде всего, нефтегазовыхдоходов федерального бюджета).Ниже (Таблица 17) дополнительно представлена динамика производительных инепроизводительных расходов бюджета расширенного правительства в реальном выражении(ежегодные темпы роста) в 2006-2016 гг.188Таблица 17 – Динамика расходов бюджета расширенного правительства в 2006-2016 гг.НаименованиеРасходывсего,млрд руб.темп роста вреальномвыражении, %Производительные расходы, млрдруб.темп роста вреальномвыражении, %Непроизводительныерасходы,млрд руб.темп роста вреальномвыражении, %20062007200820092010201120122013201420152016837511379141571604817617197742315225237275372943730709-119,4105,5111,196,196,8108,1104,198,598,8104,326743663457549725313591972707830838785678915-120,4105,9106,693,696,1113,4102,896,794,4104,05701771695821107612304138541588117407191502087021794-118,9105,3113,397,397,1105,8104,699,3100,8104,4Источник: Федеральное Казначейство, Росстат; расчеты автора.В реальном выражении наибольший рост расходов за рассматриваемый периоднаблюдался в 2007 г., при этом темпы роста производительных расходов опережали темпы ростанепроизводительных.
В 2008 г. темпы роста расходов обоих типов были приблизительносопоставимы,ав2009-2010гг.заметноболеевысокимитемпамиотличалисьнепроизводительные расходы. В посткризисный период 2011-2012 гг. соотношение сталообратным и ситуация с экономической эффективностью структуры расходов стала улучшаться.Однако уже с 2013 г. темпы роста непроизводительной части расходов бюджета расширенногоправительства стали опять опережать темпы роста производительных расходов, причем в 2016 г.доля производительных расходов стала наименьшей за весь рассматриваемый период, составив29,0% от общего объема расходов.Приведенные данные показывают, что в России наблюдается значительный перекосв сторону непроизводительных расходов и эта ситуация с годами лишь укрепляется.
Очевидно,что устранение данного перекоса положительно повлияет на экономический рост, однако крайневажно, каким образом финансируется или чем компенсируется увеличение производительныхрасходов. Если оно обеспечивается расширением заимствований или повышением искажающихналогов, то экономический рост получает негативный импульс, который может оказатьсясопоставим с прямым действием дополнительных производительных расходов. Данный вопросбыл детально изучен, в частности, в работе Геммел, Кнеллер и Санз339, где анализировалисьданные для выборки стран ОЭСР.
Авторы приходят к выводу, что увеличение производительных339Gemmel, Kneller, Sanz, 2011.189расходов оказывает наиболее сильное действие на темпы роста ВВП в том случае, если онофинансируетсязасчетувеличениянаименееискажающихналоговлибоснижениянепроизводительных расходов. При этом условии увеличение производительных расходовгосударства на 1 п.п. ВВП ускоряет средние темпы экономического роста на 0,26 п.п.
Если жев качестве дополнительного источника финансирования дополнительных государственныхрасходов выступает увеличение бюджетного дефицита, то эффект оказывается незначимым,близким к нулю.Кроме того, как показывают эмпирические исследования, воздействие на экономикусущественно различается по видам расходов: среди производительных расходов наиболеесильное положительное влияние демонстрируют инвестиции в общественную инфраструктуру,тогда как многие виды непроизводительных расходов (прежде всего, социальные и различныевидысубсидий)имеютстатистическинезначимыйлибодаженегативныйэффект.Международный опыт свидетельствует также о том, что связь между структурой бюджетныхрасходов и показателями экономического роста различна для развитых и развивающихся стран,что также необходимо учитывать при интерпретации эмпирических результатов.Модифицированный вариантуправления структурой расходовбыл рассмотренв недавней публикации ОЭСР340.
Он основывается на том факте, что при росте объема ВВПвозможно некоторое увеличение объема заимствований без повышения государственного долгав пропорции от ВВП. Проведенный в указанной работе для выборки развитых стран анализпоказал, что госинвестиции могут быть увеличены на 0,5 п.п. ВВП на 3-4 года без роста долговойнагрузки.
Моделирование показало, что в первый год это ускоряет рост примерно на 0,4-0,6 п.п.,в перспективе же положительное влияние на объем ВВП составляет до 2%.Учитывая отмеченную выше опасность появления и последовательного расширенияв будущем бюджетного дефицита в России, а также приведенные оценки эффекта при различныхвариантах финансирования дополнительных производительных расходов, целесообразнополностью компенсировать их увеличение сокращением других (непроизводительных) расходов.Прежде всего, рассмотрим, как фактически изменялась в последние годы структурагосударственных расходов (Таблица 18). Анализируемый период можно разделить на три этапа.На первом – с 2011 по 2014 гг.
– происходил рост государственных расходов в основном за счетповышения расходов на оборону и национальную экономику. Второй этап относится к 2015-2017гг., когда проводилась первичная адаптация бюджетной системы к резкому падению цен нанефть. В эти годы суммарные государственные расходы сокращались в реальном выражении,340Mourougane, Botev, Fournier et al., 2016.190однако увеличивались в процентах ВВП (поскольку последний сокращался в реальномвыражении еще сильнее).
Наконец, третий этап – запланированное на 2018-2020 гг. завершениебюджетной консолидации, в рамках которой уровень расходов остается почти неизменным вреальном выражении и снижается в процентах ВВП.Таблица 18 – Структура расходов консолидированного бюджета РФ, %Отчетные данныеПредварительныеданные2017Оценки правительства341201120122013201420152016201820192020Национальная7,78,08,59,110,812,39,18,38,27,7оборонаНациональнаябезопасностьи7,78,38,68,07,06,66,56,86,76,5правоохранительная деятельностьНациональная14,114,113,016,512,812,713,812,412,512,3экономикаОбразование11,311,111,411,210,310,110,410,610,710,8Здравоохранение* 8,79,89,09,08,98,79,010,310,410,2Социальная32,933,434,732,035,635,535,035,736,035,5политика*Прочие17,615,314,814,214,614,116,215,915,517,0Справочно: общиерасходы,% 32,833,534,534,835,335,734,133,932,832,4ВВП**Примечания:* Данные по расходам на здравоохранение и социальную политику очищены от двойного счетарасходов регионов по взносам за неработающее население.**Данные по ВВП за рассматриваемый период представлены в новой методологии.Источник: Федеральное Казначейство, Росстат; расчеты автора.В изменении структуры расходов невозможно увидеть определенной тенденции.
В периоддо 2014 г. доля одних видов расходов росла, а других сокращалась. Так, удельный вес расходовна оборону повысился с 7,7% в 2011 г. до 9,1% в 2014 г., а социальных расходов снизился с 32,9до 32,0%. На втором этапе направление сдвигов в структуре государственных расходовсущественно изменилось, однако по-прежнему невозможно говорить о каких бы то ни былообщих закономерностях движения производительных и непроизводительных расходов. Вчастности, существенно выросла доля расходов на социальную политику, но снизилась долярасходов на образование и здравоохранение.
Наконец, в проектировках на предстоящие годыпросматривается снижение удельного веса непроизводительных расходов (в первую очередь на341Расчеты по данным «Основных направлений», без учета условно-утверждаемых расходов.191оборону) и некоторый рост производительных (таких как образование и здравоохранение).Вместе с тем, если сопоставить 2020 год с 2011-м, то можно видеть, что структура расходов,пройдя через существенные изменения, вновь приблизилась к первоначальной.
Общий итогизменений все же не в пользу производительных расходов: относительное снижение расходов направоохранительную деятельность с лихвой компенсируется их увеличением на социальнуюполитику, серьезное же сокращение расходов на национальную экономику ничем некомпенсируется.От анализа структуры совокупных бюджетных расходов в России следует перейти ксопоставлениюуровняиудельноговесаосновныхвидовпроизводительныхинепроизводительных расходов в России и других странах, что позволит понять, где мы особенносущественно отстаем, а где опережаем «стандарты».1.Национальная экономика.Необходимо учитывать, что эта статья объединяет существенно различающиесяпо экономическому содержанию виды расходов: от строительства и поддержания автодорогдо субсидий отдельным компаниям или отраслям. Наиболее детально исследован эффектгосударственных инвестиций.Как уже отмечалось, наибольший стимулирующий эффект, согласно результатамэмпирических исследований, оказывают государственные инвестиции в инфраструктуру.Нередко их эффект измеряют, оценивая связь между «общественным капиталом» (суммарнымкапиталом, созданным в результате соответствующих капиталовложений) и объемом ВВП.
Бом иЛайтхарт342, проанализировав 68 работ, опубликованных между 1983 и 2008 гг., пришлик выводу, что в среднем полученные оценки эластичности такой связи составляют 0,15.Это означает, что удвоение общественного капитала повышает объем ВВП примерно на 10%.В недавнем исследовании Калдерон, Морал-Бенито и Сервен343 на основе межстрановыхисследований пришли к выводу, что увеличение инфраструктурных активов на 10% увеличиваетвыпуск на одного работника на 0,7-1,0%.Приведенные оценки эффекта носят усредненный характер и существенно различаютсяпо странам. С одной стороны, значение инфраструктурных инвестиций ослабляется по меренакопления общественного капитала (его предельная эффективность, как и для обычногокапитала, постепенно снижается). С другой стороны, получены убедительные свидетельстватого, что влияние государственных инвестиций на рост экономики решающим образом зависит342Bom, Ligthart, 2014.343Calderón, Moral-Benito, Servén, 2015.192от качества процедур отбора инвестиционных проектов и последующего их контроля (в томчисле степени подверженности этих процедур коррупции)344.К сожалению, применительно к России лишь по косвенным признакам можно судить какоб остроте проблемы развития инфраструктуры, так и об эффективности инвестиций в ееразвитие.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
