Диссертация (793165), страница 41
Текст из файла (страница 41)
В основу бюджетного планирования на федеральномуровне был положен метод «скользящей трехлетки», при котором ранее утвержденныепроектировки второго и третьего года являются основой следующего бюджета. В целяхобеспечения среднесрочной стабильности бюджетных ассигнований для ГРБС при утверждениибюджета на очередной год не допускалось снижение ассигнований, ранее утвержденных навторой и третий годы. Задача обеспечения устойчивости бюджета на случай непредвиденногосокращения доходов при этом решалась путем утверждения на второй год резерва в размере неменее 2,5%, а на третий – 5% общего объема расходов (так называемые «условно утверждаемыерасходы»).
Средства такого резерва не распределялись между главными распорядителями.С 2010 года планирование ассигнований федерального бюджета (а с 2014 г. этораспространилось и на все остальные уровни бюджетной системы страны) было переведено168на программную основу319. Федеральные целевые и ведомственные программы постепенно былиинкорпорированы в состав государственных программ. На начало 2017 года Правительствомутверждено 42 государственные программы, охватывающие большинство государственныхфункций.
В этих условиях доклады главных распорядителей бюджетных средств о результатах иосновных направлениях своей деятельности становились избыточными и были отменены320.2. Совершенствование процедур исполнения бюджета.Несовершенствопроцедурисполнениябюджета,допускавшихпринятиебюджетополучателями обязательств, вовсе несанкционированных или не обеспеченныхфинансированиемпопричинесеквестра,усугублялипроблемувысокойбюджетнойзадолженности321. Так, по состоянию на 1 января 2000 года общий объем кредиторскойзадолженности федерального бюджета составлял 113,5 млрд руб., или 2,4% ВВП за 1999 год,одновременно 64% этой суммы приходилось на несанкционированную задолженность.Начатый в 1992 году переход к казначейской системе исполнения бюджета растянулся надолгие годы. По состоянию на 1998 год только 96 из 136 главных распорядителей средствфедерального бюджета финансировались через органы казначейства.
За рамками казначейскойсистемы оставались, в частности, так называемые “силовые ведомства”, вследствие чего на нихприходилосьфедерального68%формальнойуровня322.кредиторскойКрометого,задолженностиказначейскаябюджетныхсистеманеучрежденийраспространяласьна субнациональные бюджеты, целевые бюджетные фонды и внебюджетные средствабюджетных учреждений.ВБюджетномкодексевпервыебылизаконодательнозакрепленыпроцедурыказначейского исполнения бюджета. Основой казначейской системы является принцип единствакассы, который предусматривает зачисление всех доходов и поступлений из источниковфинансирования дефицита на единый счет бюджета и осуществление всех расходов с единогосчета бюджета.
Все бюджетополучатели федерального бюджета имеют лицевые счетав Федеральномказначействе,котороеосуществляетпроцедурысанкционированияифинансирования их расходов. Большое значение для предотвращения роста кредиторскойзадолженности бюджетополучателей в условиях секвестра, который в 1992-1998 годах319Постановление Правительства РФ от 02.08.2010 № 588 «Об утверждении Порядка разработки,реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации».320Постановление Правительства РФ от 03.04.2015 № 320 «Об изменении и признании утратившими силунекоторых актов Правительства Российской Федерации».321Подробнее об этом см.
Баткибеков, Золотарева, Киреева и др., 2003.322Баткибеков, Золотарева, Киреева и др., 2003.169применялся практически ежегодно, имело введение в законодательство ограничения на принятиебюджетных обязательств – лимита бюджетных обязательств. С тех пор для возникновенияу бюджетополучателей права на заключение договоров, порождающих денежные обязательства,было недостаточно факта предоставления им бюджетных ассигнований.
Данное правопоявлялосьубюджетополучателейтолькопослеутверждениялимитабюджетныхобязательств323 органом, исполняющим бюджет. При этом изначально лимиты бюджетныхобязательств утверждались отдельно на каждый квартал, что должно было обеспечитьпропорциональное расходование средств в течение года. Для фактического списания средств слицевого счета бюджетополучателя в пользу третьих лиц стала необходима санкцияказначейства, которая давалась после проверки соответствия платежных документов сметамбюджетных учреждений и лимитам бюджетных обязательств.Установив принцип казначейского исполнения бюджетов всех уровней, первая редакцияБюджетного кодекса не требовала исполнения региональных и местных бюджетов черезФедеральное казначейство.
Исключение было сделано только для дотационных субъектовФедерации, которые были вынуждены передать исполнение своего бюджета Федеральномуказначейству под угрозой утраты права на получение дотаций (п. 1 ст. 134 БК РФ). Но с 1 января2005 года было введено обязательное кассовое обслуживание исполнения всех бюджетовФедеральным казначейством.
Недотационные регионы сохранили право на самостоятельноеисполнение своего бюджета «при условии финансового обеспечения указанных полномочий засчет собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации и наличия в собственности(пользовании,управлении)субъектаРоссийскойФедерациинеобходимогодляихосуществления имущества»324.3.Бюджетный контроль и ответственность за бюджетные правонарушения.Не будет преувеличением сказать, что вплоть до 1995 года контроль за исполнениембюджета в России практически отсутствовал. Хотя Законом «Об основах бюджетного устройстваи бюджетного процесса в РСФСР» предусматривалось создание Контрольно-бюджетногокомитета при Верховном Совете, который в 1994 году был передан в ведение ГосударственнойДумы, правовое и материально-техническое обеспечение деятельности этого комитета были явнонедостаточны.
В частности, не было установлено обязанности Правительства предоставлятьэтому комитету отчетность об исполнении бюджета. Положение улучшилось с принятием323Представляют собой сумму бюджетных ассигнований, скорректированную на основании секвестра,блокировки отдельных расходов и других подобных обстоятельств.324П. 1 ст. 215.1 БК РФ в редакции Федерального закона от 20.08.2004 № 120-ФЗ.170Федерального закона от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»,предоставившего этому органу конкретные полномочия для осуществления возложенных на негофункций.Тем не менее требование об обязательной проверке Счетной палатой достоверностипредставленного Правительством отчета об исполнении федерального бюджета впервыепоявилось только в Бюджетном кодексе.
Более того, вплоть до 2001 года отчет об исполнениифедерального бюджета не только не подвергался внешней проверке, но и не представлялсяв парламент, несмотря на то, что соответствующая обязанность Правительства существовалав законодательстве с 1991 года. В Бюджетном кодексе появилась целая глава, посвященнаяподготовке и рассмотрению отчета об исполнении федерального бюджета, в которой былиустановлены требования к его содержанию и срокам представления в Государственную Думу,определены основания и правовые последствия отклонения отчета об исполнении бюджетапарламентом325.Бюджетный кодекс предусмотрел право законодательных (представительных) органовсубъектов Российской Федерации и муниципальных образований создавать собственныеконтрольные органы для внешнего аудита своих бюджетов.
А с принятием Федерального законаот 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольносчетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» созданиеорганов внешнего контроля на всех уровнях бюджетной системы стало обязательным.В практике развитых стран парламентский контроль за исполнением бюджета обычнодополняется внутренним, который осуществляют специализированные правительственныеагентства326. В первой редакции БК РФ внутренний финансовый контроль на федеральномуровне был возложен на Федеральное казначейство (в части предварительного и текущегоконтроля), а также на Министерство финансов (в части последующего контроля).
Начиная с 2004г. функцию последующего внутреннего финансового контроля взяла на себя специальносозданная Федеральная служба финансово-бюджетного надзора327.На эффективности финансового контроля длительное время негативно сказываласьслабость норм, устанавливающих ответственность за нарушения бюджетного законодательства.325Изначально это была глава 27, с 1 января 2008 года вопросы составления, внешней проверки,рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности регулируются главой 25.2 БК РФ.326327Ruffner, Sevilla, 2006.В 2016 году Указом Президента РФ от 02.02.2016 № 41 «О некоторых вопросах государственногоконтроля и надзора в финансово-бюджетной сфере» Федеральная служба финансово-бюджетного надзора былаликвидирована, а ее полномочия переданы Федеральному казначейству.171При разработке Бюджетного кодекса из соображений юридической техники было приняторешение включить в него лишь перечень бюджетных нарушений, а порядок привлеченияк ответственности и санкции за их совершение урегулировать Кодексом Российской Федерацииоб административных правонарушениях (далее – КоАП РФ).
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
