Диссертация (793165), страница 40
Текст из файла (страница 40)
Основные изменения в регулировании бюджетного процессаОсновы бюджетного процесса, заложенные в Законе «Об основах бюджетного устройстваи бюджетного процесса в РСФСР»314, не только не обеспечивали сбалансированностьгосударственного бюджета, но прямо этому препятствовали. Вопреки общераспространенноймировой практике парламент имел право изменять основные параметры проекта бюджета (в томчисле общий объем расходов и предельное значение дефицита) без учета мнения Правительства.Неограниченная нормами права возможность вносить поправки к проекту бюджета порождаламножество лоббистских предложений об увеличении финансирования по отдельным статьям,при этом в качестве источников покрытия дополнительных расходов допускалось указыватькредиты Центрального банка Российской Федерации (далее также – Центральный банк, БанкРоссии, ЦБ РФ) Правительству.
Отсутствие запрета на пересмотр общего объема ассигнованийпо разделам (подразделам) в процессе постатейного голосования приводило к тому, что любойдепутат, недовольный ассигнованиями по отдельной статье, мог инициировать пересмотр всейрасходной части. Как следствие, происходило избыточное затягивание процедуры рассмотрениябюджета, а бюджеты текущего года почти до 1995 года утверждались ближе к середине года.Первые предпосылки для финансовой стабилизации стали появляться с началомсокращения полномочий парламента в данной сфере. Так, в Конституции 1993 года впервыепоявилась норма о том, что все законопроекты финансового характера могут быть принятыФедеральным Собранием к рассмотрению только при наличии заключения Правительства,а Центральный банк был выведен из подчинения парламенту.
В 1995 году был установлензапрет на финансирование бюджетного дефицита за счет кредитов Центрального банка.После принятия Конституции 1993 года морально устаревшие нормы Закона «Об основахбюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» были приостановлены, а регламентпарламентской стадии бюджетного процесса устанавливался ежегодными законами о порядкерассмотрения и утверждения бюджета на текущий год.Со временем нормы данных законов становились более обстоятельными, правовоймеханизморганизациибюджетногопроцессасовершенствовался.Такжепроизошласистематизация процедур рассмотрения и утверждения закона о федеральном бюджете.
Общий313В данной главе использованы материалы статьей Кудрин, Соколов, 2017-9; Кудрин, Кнобель, 2017.314Закон РСФСР от 10.10.1991 № 1734-1.165анализналоговыхибюджетныхвопросов,несомненно,способствовалповышениюответственности парламента в части принятия финансовых решений. Проекты законао федеральном бюджете с 1995 г. начали рассматриваться Государственной Думой в четырехчтениях, где каждое из них имело определенную задачу.
Строгое выделение механизмарассмотрения бюджета в отдельную стадию способствовало значительному росту оперативностиосуществления этого процесса, поскольку на каждой последующей стадии был запрещенпересмотр основных характеристик бюджета, рассмотренных и утвержденных на предыдущей.Помимо федерального законодательства, в период 1992-1998 гг. формировались такженормативно-правовыеактысубъектовРоссийскойФедерациииоргановместногосамоуправления, регулирующие бюджетное устройство и организацию бюджетного процесса насоответствующих территориях.
Подобные акты содержали различный объем норм в частибюджетных правоотношений, но чаще всего дублировали нормы федерального уровня, включаянедостатки, присущие бюджетному законодательству Федерации.Несмотря на эти позитивные сдвиги, качество бюджетного законодательства в периоддо 2000 года оставалось неудовлетворительным. Достаточно сказать, что законы, регулирующиетакие базовые вопросы, как основы бюджетного устройства и бюджетного процесса, бюджетныеполномочия публично-правовых образований, регулировались законами, принятыми доКонституции 1993 года и ей не соответствующими315.С 1 января 2000 г.
вступил в силу Бюджетный кодекс Российской Федерации316 (далеетакже – Бюджетный кодекс, БК РФ), данное событие стало настолько существеннымпродвижением в области бюджетной реформы, что после разработки и принятия БК РФ темареформирования бюджетной системы и бюджетного процесса отошла на второй план.В частности, упорядочение бюджетного процесса, начавшееся с принятия БК РФ ипродолжающееся до текущего момента, коснулось всех его стадий:1.Совершенствование процедуры рассмотрения и утверждения бюджета.К моменту принятия Бюджетного кодекса механизм рассмотрения и утверждения былнаиболее разработанным институтом бюджетного законодательства. Закон о федеральном315Законом РСФСР от 10.10.1991 № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процессав РСФСР» и Законом РФ от 15.04.1993 № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию ииспользованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной властиреспублик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городовМосквы и Санкт - Петербурга, органов местного самоуправления».316Принят в 1998 г.166бюджете по-прежнему подлежал рассмотрению Думой в четырех чтениях317, однако на каждомпоследующем из них рассматривались более мелкие элементы бюджетной классификации.
Ктому же каждая из стадий имела свою предельную продолжительность по времени.БК РФ были подробно расписаны согласительные процедуры в случае отклонения проектабюджета Думой, Советом Федерации или Президентом.Необходимой предпосылкой принятия сбалансированного бюджета стало закрепленноев Бюджетном кодексе правило о недопустимости изменения парламентом общего объемадоходов и дефицита бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключениеПравительства (ст.
201 БК РФ). Кроме того, в первоначальной редакции БК РФ существовалзапрет на принятие поправок, не прошедших предварительной экспертизы в Правительстве,Комитете по бюджету и комитетах Государственной Думы, определенных в качествепрофильного по соответствующему разделу функциональной классификации расходов.Бюджетным кодексом был значительно расширен перечень документов и материалов,подлежащих представлению в парламент одновременно с законопроектом о федеральномбюджете.
Ряд материалов (такие, например, как прогноз социально-экономического развитияРоссийской Федерации и сводного финансового баланса по территории Российской Федерации;основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной год) используются дляоценки реалистичности показателей проекта бюджета, представленного Правительством. Другиедокументы (такие, например, как проекты федеральных целевых программ (далее также – ФЦП)и программ развития регионов, федеральной адресной инвестиционной программы; расчеты поразделам и подразделам функциональной классификации расходов) используются для оценкицелесообразности предлагаемых расходов и их необходимости для социально-экономическогоразвития.Впоследствии, начиная с 2004 года, в рамках реализации Концепции реформированиябюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах318, Правительством былапредпринята попытка перейти от «управления затратами» к «управлению результатами».
Дляэтого предлагалось использовать модель «бюджетирования, ориентированного на результаты врамках среднесрочного финансового планирования», реализация которой должна былаобеспечить «распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств317С 1 января 2008 года в соответствии с Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ перешлик рассмотрению федерального бюджета в трех чтениях.318Постановление Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 «О мерах по повышению результативностибюджетных расходов».167и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимостиот достиженияконкретныхсо среднесрочнымирезультатовприоритетами(предоставлениясоциально-экономическойуслуг)политикивсоответствииивпределахпрогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов».В рамках данной Концепции с 2004 года в практику бюджетного планированияна федеральном уровне были встроены доклады главных распорядителей бюджетных средств(далее также – ГРБС) о результатах и основных направлениях своей деятельности, в которыхзапрашиваемые бюджетные ассигнования подлежали увязке с целями, задачами ГРБС иреализуемыми ими программами.
Кроме того, каждой цели и задаче должны быликорреспондировать количественные индикаторы степени их достижения. Предполагалосьне тольковведениепостоянногомониторингастепенидостиженияпоказателейрезультативности, но и формализованное распределение части бюджета в зависимостиот достижения этих показателей. Последняя идея, впрочем, не была, да и вряд ли могла бытьреализована на практике, поскольку столь технократический подход к планированию бюджетане учитывает изъянов, неизбежно присущих любой системе показателей результативности, в томчисле – возможности манипулирования этими показателями со стороны распорядителейбюджетных средств, с тем чтобы представить свою деятельность в наиболее выгодном свете.Начиная с 2008 г. законы о федеральном бюджете и бюджетах федеральныхгосударственных внебюджетных фондов стали утверждаться на 3 года, а региональным иместным властям было предоставлено право выбора между утверждением бюджета на 3 или на1 год (в последнем случае трехлетние бюджетные проектировки должны были фиксироватьсяв среднесрочном финансовом плане).
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
