Диссертация (793165), страница 52
Текст из файла (страница 52)
То есть сверхдоходы от экспорта ресурсов (например,в большинстве случаев это нефтяные доходы) управляются в особом режиме с учетом ихволатильности и перспектив исчерпания.5.1 Подходы к обеспечению бюджетной устойчивости на федеральном уровне5.1.1 Эволюция бюджетных правилДо введения в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетный процессв стране осуществлялся в соответствии с Законом от 10.10.1991 № 1734-1 «Об основахбюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». Указанным законом было закрепленоправоустанавливатьпредельныеразмерыдефицитасоответствующегобюджета.Предусматривался предел несбалансированности бюджета, который устанавливался как излишекили дефицит в форме абсолютной величины или процентной доли от прогнозируемых доходов.Действовал также Закон от 13.11.1992 № 3877-1 «О государственном внутреннем долгеРоссийской Федерации», в соответствии с которым Верховный Совет Российской Федерацииустанавливал верхний предел государственного внутреннего долга Российской Федерациипри утвержденииреспубликанского бюджета РоссийскойФедерациина предстоящийфинансовый год.Федеральным законом от 26.12.1994 № 76-ФЗ «О государственных внешнихзаимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемыхРоссийской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международныморганизациям»устанавливалось,чтопредельныйразмергосударственныхвнешнихзаимствований Российской Федерации не может превышать годовой объем платежейпо обслуживанию и выплате основной суммы государственного внешнего долга РоссийскойФедерации.382Дробышевский, Синельников-Мурылев, 2012.218Таким образом, никаких конкретных количественных ограничений в отношениибюджетных параметров российское законодательство не предусматривало, поэтому можносчитать, что впервые в российской практике бюджетные правила (или отдельные их элементы)были введены с 2000-го года, с момента вступления в действие Бюджетный кодекс.
Эволюциябюджетных правил в России с момента их введения до настоящего времени прошла несколькоэтапов.Предварительным этапом возникновения бюджетных правил в России можно считатьпериод с 2000-го по 2004 год, когда с 1 января 2000 года вступил в действие Бюджетный кодекс,который устанавливал ограничения на некоторые бюджетные показатели.Статьей 81 Бюджетного кодекса были установлены ограничения на отдельные видырасходовфедеральногобюджета,вчастности,размеррезервныхфондоворгановисполнительной власти не мог превышать 3% утвержденных расходов федерального бюджета, афедеральным бюджетом на очередной финансовый год предусматривалось создание резервногофонда Президента в размере не более 1% утвержденных расходов федерального бюджета (статья82 БК РФ).Статьей 92 было установлено ограничение на размер дефицита федерального бюджета,который не мог превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходовна обслуживание госдолга Российской Федерации.Статьей 106 были закреплены ограничения в части предельного объема государственныхвнешних заимствований РФ, который не должен был превышать годовой объем платежейпо обслуживанию и погашению государственного внешнего долга Российской Федерации.Указанное статьей 106 ограничение имеет свои исключения, что в практическом использованиибюджетных правил является преимуществом в части гибкости и маневренности управленияпроцессом планирования и исполнения бюджета.
Например, Правительство РоссийскойФедерации было вправе осуществлять внешние заимствования в объеме свыше установленногофедеральным законом о федеральном бюджете предельного объема государственных внешнихзаимствований, если при этом оно осуществляло такую реструктуризацию внешнего госдолга,которая приводит к снижению расходов на его обслуживание, в рамках установленногопредельного объема внешнего госдолга.Кроме того, Бюджетным кодексом закреплялись отдельные положения в частииспользования дополнительно поступающих доходов. Например, статьей 260 БК РФпредусматривалось, что доходы, фактически полученные при исполнении федеральногобюджета сверх утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете, направлялисьМинфином России на уменьшение размера дефицита федерального бюджета и выплаты,219сокращающие долговые обязательства федерального бюджета, без внесения изменений идополнений в федеральный закон о федеральном бюджете.Законодательное закрепление указанных выше ограничений в начале 2000-х годов сталоособенно актуальным в условиях роста цен на нефть и поступления в федеральный бюджетдополнительных доходов.
Так, если в 1998 году средняя цена на нефть составляла около12 долларов за баррель, то в 2003-м году уже 27,3 доллара за баррель.В целях сдерживания инфляции, растущей под воздействием притока иностраннойвалюты от продажи нефти по более высоким ценам, необходимо было найти неэмиссионныемеханизмы стерилизации избыточных валютных поступлений без значительного укреплениярубля.Высокая зависимость федерального бюджета от цен на нефть требовала реализациипринципов антициклического бюджета путем создания автоматического механизма, в котором,с одной стороны, происходило бы формирование государственных сбережений, а с другой –использование этих сбережений для приобретения валютной выручки от экспорта нефти.Так, в 2002 году Минфином России был создан финансовый резерв из остатков денежныхсредств на счетах казначейства (а не за счет рентных доходов от сырьевых отраслей), которыйимел весьма отдаленное сходство со стабилизационным фондом.
Кроме того, в период 2000 по2003 гг. при планировании бюджетных расходов в России стала использоваться так называемая«цена отсечения» на нефть, равная 20 долл. за баррель (средняя цена за последние 15 лет).Дополнительные доходы, которые формировались благодаря высоким ценам на нефть,превышавшим «цену отсечения», направлялись на погашение внешнего долга, которыйсократился с 4 трлн рублей в 2000-м году до 3,5 трлн рублей в 2003-м году.Первая версия бюджетных правил как системы законодательно определенных бюджетныхограничений применялась в период с 2004 по 2007 годы.
Для смягчения последствий резкихколебаний мировых цен на нефть в 2004 году был создан Стабилизационный фонд РоссийскойФедерации (далее также – Стабилизационный фонд, Стабфонд)383, предназначенный длянакопления конъюнктурно высоких доходов от продажи нефти и их использования дляподдержания стабильного уровня расходов бюджета и погашения внешнего долга внеблагоприятныепериоды.ВСтабилизационныйфонддолжныбылинаправлятьсядополнительные доходы федерального бюджета от вывозной таможенной пошлины на нефть иналога на добычу нефти, образующиеся за счет превышения цены на нефть над базовой ценой,383См.
Федеральный закон от 23.12.2003 № 184-ФЗ «О внесении дополнений в Бюджетный кодексРоссийской Федерации в части создания Стабилизационного фонда Российской Федерации».220которая была установлена на уровне 20 долларов США за баррель. Кроме того, в Стабфонд пообщему правилу подлежали зачислению остатки средств федерального бюджета на начало года,включая доходы от размещения его средств.Стабфонд рассматривался в качестве части средств федерального бюджета, подлежащейобособленному учету, управлению и использованию. Управление его средствами поручалосьМинфину России с возможностью делегирования отдельных полномочий Центральному банку.Размещать средства Стабфонда предполагалось в долговые обязательства иностранныхгосударств, валюты которых рассматриваются как резервные.
Расходовать средства Стабфондаможно было преимущественно для финансирования дефицита федерального бюджета приснижении цены на нефть ниже базовой, при этом предельный объем привлечения его средствв течение одного года законодательно не устанавливался. Иные направления расходованиясредств Стабфонда допускались лишь в случае, если его накопленный объем превышал 500 млрдрублей.Таким образом, в 2004 году в России впервые был создан механизм для обеспечениямакроэкономической стабильности и бюджетной устойчивости: Стабилизационный фонд сталинструментом стерилизации излишней ликвидности, сдерживания роста бюджетных расходов иинфляционного давления на рубль.Превышение фактической цены на нефть над «ценой отсечения» позволило сформироватьобъем Стабфонда в 3,1% ВВП уже по итогам 2004 года (Таблица 25).
Относительно быстроеформирование подушки безопасности в условиях ожидаемой благоприятной динамики цен нанефть стало причиной для точечных «ослаблений» изначальной конструкции бюджетногоправила. В частности, уже Федеральный закон от 23.12.2004 № 173-ФЗ «О федеральном бюджетена 2005 год» предусматривал возможность использовать средства фонда для сокращениявнешнего госдолга Российской Федерации, а при превышении денежных остатков сверх 500млрд рублей – на текущие цели, в том числе на финансирование дефицита бюджета Пенсионногофонда и стимулирование инвестиционной деятельности.
В конце 2005 года стало очевидным, что«цена отсечения» в 20 долларов за баррель не позволяет полноценно финансировать всезапланированные расходные решения, поэтому в положения Бюджетного кодекса были внесеныизменения384 в части установления новой базовой цены на нефть, эквивалентной 197,1 доллараСША за одну тонну (27 долларов США за один баррель).384Федеральным законом от 12.10.2005 № 127-ФЗ «О внесении изменений в статью 96.1 Бюджетногокодекса Российской Федерации».221Таблица 25 – Структура и динамика формирования Стабилизационного фонда за 2004-2007 гг.,млрд руб.2004200520062007Стабилизационный фонд522123723473849Доля фонда в ВВП, %3,15,78,711,6Использование средств фонда на покрытие дефицитафедерального бюджетаИсточник: составлено автором на основе информации с официального сайта МинфинаРоссии.При этом по решению Правительства почти все средства Стабфонда в 2005 году былиизрасходованы в основном на погашение внешнего госдолга Российской Федерации (отношениеобщего госдолга к ВВП снизилось с 23,1% в 2004 году до 7,2% в 2007 году): 93 млрд рублейпошли на выплату долга МВФ, 430 млрд рублей – на погашение долга перед странамиПарижского клуба, 682 млрд рублей – на погашение долга перед Внешэкономбанком (далеетакже – ВЭБ) и 30 млрд рублей было передано бюджету Пенсионного фонда.
Объемы погашениявнешнего долга страны за счет средств Стабфонда в несколько раз превышали запланированныеобъемы погашения из общих средств бюджета, что позволило существенно сократить внешнийдолг страны и укрепить устойчивость федерального бюджета.В 2006 году Правительством Российской Федерации было принято решение по переводувсех рублевых средств Стабилизационного фонда в иностранную валюту в пропорции 45%в доллары, 45% в евро и 10% в фунт стерлингов.Во второй половине 2007 года в США разразился финансово-экономический кризис,который стал распространяться на другие страны. Правительство РФ, встревоженноевозможностью падения мировых цен на нефтегазовые ресурсы, расширило источникипополнения Стабфонда с целью дальнейшего наращивания его объема.К концу 2007 года накопленный объем средств Стабфонда вырос до 3849,1 млрд рублей,что было эквивалентно 11,6% ВВП.
Несмотря на то что указанный объем Стабфонда выгляделдостаточно скромно в сравнении с аналогичными фондами других стран, богатых сырьевымиресурсами,самфактбыстрогоиотносительно«легкого»накоплениясредствв Стабилизационном фонде при практически полном погашении государственного долгасоздавал условия, когда на Правительство стало оказываться постоянное политическое давлениев целях начать использовать накопленные в Стабилизационном фонде средства «внутри страны».В результате часть средств уже в 2007 г. перечислили в уставные капиталы институтов развития:основную долю перечислили в виде имущественного взноса во Внешэкономбанк – 180 млрд руб.,222также были пополнены Инвестиционный фонд в рамках федерального бюджета – 90 млрд руб. икапитал ГК «Роснано» – 30 млрд руб.В целом Стабфонд на протяжении всего срока своего функционирования успешновыполнял стерилизующую функцию, ограничивая рост расходов и денежной базы.Использование средств фонда в рассматриваемом периоде преимущественно осуществлялось напогашение внешнего долга, что также способствовало укреплению бюджетной устойчивости иулучшению кредитного рейтинга страны.Помимо правил в части Стабфонда сохранялись на прежнем уровне ограниченияна установленный размер резервных фондов органов исполнительной власти, а также резервногофонда Президента Российской Федерации – не более 3% и 1% утвержденных расходовфедерального бюджета соответственно (согласно статьям 81 и 82 БК РФ).Также действовали ограничения на размер дефицита федерального бюджета (статья 92 БКРФ) и ограничения в части предельного объема государственных внешних заимствованийРоссийской Федерации (статья 106 БК РФ).
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
