Диссертация (793165), страница 55
Текст из файла (страница 55)
Внешние заимствования предполагались минимальными, толькочтобы сохранить присутствие России как суверенного заемщика на международном рынкекапитала. Например, в 2012 году был установлен верхний предел заимствований в размере 7 млрддолл. И действительно, с 2008 по 2012 год внешний госдолг вырос всего на 30%, тогда каквнутренний госдолг за тот же период вырос на 332%, т.е. в 3,3 раза и составил 7,9% ВВП в 2012году (согласно данным по ВВП в старой методологии).Кроме того, в кризисный период 2009-2010 гг. темпы роста госдолга опережали темпыроста ВВП.
Однако если такая тенденция была оправдана в кризисные годы, то существенно394Федеральным законом от 06.10.2011 № 270-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РоссийскойФедерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».231больший рост государственного долга в 2011 и 2012 годах, которые нельзя назвать кризисными,может оцениваться как нарушение финансовой дисциплины в части обеспечения бюджетнойустойчивости государства.Таким образом, по мнению экспертов395, преимущество действовавшего с 2008 годабюджетного правила заключается в его простоте: размер трансферта фиксируется в долях ВВПи не зависит от динамики цен на нефть. Однако с точки зрения консервативности бюджетногопланирования данное правило хорошо работает только при относительно больших колебанияхцен на нефть: в ситуации, например, 2000-х годов, когда цены на нефть устойчиво росли,зафиксированный в 2004 году размер нефтегазового трансферта к 2008 году заметно отстал быот фактических поступлений нефтегазовых доходов в федеральный бюджет.
Но в таком случаеего размер практически неизбежно был бы существенно пересмотрен в сторону увеличения,поскольку как установление, так и пересмотр величины трансферта трудно обосновать сэкономической точки зрения: подобные решения чрезвычайно подвержены субъективизму илоббистскому давлению. Поэтому применение такого правила не может в должной мереограничить расходы на безопасном с точки зрения бюджетной сбалансированности уровне.Переход к третьей версии бюджетных правил датируется 2013 годом396. По мнениюотдельных экспертов397, эти бюджетные правила характеризовались большей комплексностью игибкостью, так как учитывали накопленный опыт и должны были лучше реагироватьна циклические колебания в экономике.
Спрос на более устойчивую конструкцию бюджетныхправил стал предъявляться сразу после выходы из кризиса 2008-2009 гг. По мнению автора,необходимо было «быть готовыми к аналогичным ситуациям и при любых ценах на нефтьобеспечиватьвыполнениегосударственныхобязательств,всехосновныхпрограмм:от обороноспособности до обеспечения дефицита пенсионной системы и социальныхрасходов»398.В частности, в рамках новой версии бюджетных правил было решено отказатьсяот использования нефтегазового трансферта, фиксированного в процентах ВВП, посколькув условиях хронического отставания темпов роста добычи и экспорта нефти и нефтепродуктовот темпов роста экономики, это приводит к тому, что со временем текущие нефтегазовые доходы395Дробышевский, Синельников-Мурылев, 2012.396Федеральным законом от 25.12.2012 № 268-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РоссийскойФедерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходовфедерального бюджета».397Власов, Дерюгина, Власова, 2013.398Кудрин, 2011.232становятся недостаточными для покрытия трансферта и допустимые расходы не обеспечиваютсяфинансовыми ресурсами399.
Фактически произошло возвращение к механизму формированияСтабилизационного фонда со следующими модификациями: Базовая цена на нефть, при превышении которой идет формирование Резервного фонда,была установлена не в абсолютном значении, а в качестве средней цены за последние 10 лет.Считалось, что этот вариант определения «цены отсечения» позволит сгладить влияниекраткосрочных резких отклонений цены и адаптироваться к долгосрочным тенденциям. Состав налогов, являющихся доходными источниками фондов, был расширен за счетэкспортных пошлин на газ и нефтепродукты (в Стабфонд зачислялись только экспортныепошлины на сырую нефть и налог на добычу полезных ископаемых (далее – НДПИ) на нефть).Кроме того, указанным законом была снижена с 10 до 7% ВВП нормативная величинаРезервного фонда.
Предельный объем расходов бюджета не должен превышать расчетнуювеличину доходов при базовой цене на нефть, увеличенную на 1% ВВП. С другой стороны,не допускается и снижение расходов на очередной год и первый год планового периодапо сравнению с тем, который был утвержден законом о бюджете на предшествующий год,без учета условно утвержденных расходов. Выполнение этой нормы при необходимости должнообеспечиваться за счет дополнительных нефтегазовых доходов или средств Резервного фонда.Для более корректной регламентации процедур управления средствами фондов,предусматривались положения в части закрепления направлений их использования.
Например,федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый периодустанавливались (могли быть установлены): объем использования средств Резервного фонда на покрытие дефицита федеральногобюджета; использование средств Резервного фонда на досрочное погашение государственногодолга Российской Федерации; объем средств федерального бюджета, направляемых на цели обеспечениясофинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, атакже обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фондаРоссийской Федерации.399Пояснительная записка к проекту федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодексРоссийской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части использованиянефтегазовых доходов федерального бюджета».233В 2013 г.
были внесены изменения400, еще более расширяющие направленияиспользования средств Резервного фонда: дополнительные нефтегазовые доходы, которые ранеепредполагалось направлять в Резервный фонд, теперь стало возможным использоватьдля компенсации как выпадающих ненефтегазовых доходов, когда фактически поступившиедоходы окажутся меньше прогнозных, так и недополученных доходов от приватизации инепривлеченных государственных заимствований. Данная норма фактически сняла последниесуществовавшие ограничения на направления расходования средств Резервного фонда, де-фактодезавуировав саму суть бюджетных правил.Ограничения на установленный размер резервных фондов органов исполнительнойвласти, а также резервного фонда Президента Российской Федерации (статьи 81 и 82 БК РФ)сохранялись без изменений.В 2013 году продолжился номинальный рост как доходов, так и расходов федеральногобюджета, поскольку условия внешнеэкономической конъюнктуры были относительноблагополучны для формирования доходов бюджета: среднегодовая цена на нефть составилаоколо 108 долларов за баррель (Таблица 28).Таблица 28 – Динамика основных параметров федерального бюджета за 2013-2016 гг., млрд руб.ГодВВПДоходы федерального бюджета, всегов том числе:Нефтегазовые доходыНенефтегазовые доходыДоля доходов федерального бюджета вВВП, %Доля нефтегазовых доходов в доходахфедерального бюджета, %Расходы федерального бюджета, всегоДоля расходов федерального бюджета вВВП, %Дефицит (профицит) федеральногобюджетаДоля дефицита (профицита) в ВВП, %Ненефтегазовый дефицит федеральногобюджетаДоля ненефтегазового дефицита в ВВП,%Цена на нефть, средняя за период400201373 13413019,9201479 20014496,9201583 38713659,2201685 91813460,16534,06485,97433,87063,15862,77796,64844,08616,117,818,316,415,750,251,342,936,013342,914831,615620,316416,418,218,718,719,1-323,0-334,7-1961,0-2956,3-0,4-0,4-2,4-3,4-6857,0-7768,5-7823,7-7800,3-9,4-9,8-9,4-9,1107,797,651,241,9Внесенные Федеральным законом от 07.05.2013 № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодексРоссийской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованиембюджетного процесса».234ГодГосдолг, всего20137544,4201410298,0201510954,3201611109,8в том числе:ВнешнийВнутреннийДоля всего госдолга в ВВП, %Доля всего госдолга в доходахфедерального бюджета, %1822,25722,210,33056,87241,213,03646,77307,613,13106,38003,512,957,971,080,282,5Источник: составлено автором на основе данных Минфина России, Росстата,Федерального казначейства, а также федеральных законов об исполнении федерального бюджетаза 2013-2016 гг.В начале 2014 года на фоне высоких цен на нефть и в условиях появления дополнительныхрасходов федерального бюджета на содержание и развитие новых регионов России (РеспубликаКрым, город Севастополь) велись активные дискуссии о смягчении бюджетного правила.
Однакопадение цен на нефть во втором полугодии 2014 года и ухудшение динамики экономическогоразвития предопределили начало тренда в сторону поэтапного ужесточения бюджетнойполитики, поскольку накопленных резервов стало устойчиво не хватать для финансированиярасходов бюджета на прежнем уровне. Помимо расходования средств Резервного фонда,происходил заметный рост государственного долга Российской Федерации, причем за счетприроста как внутреннего, так и внешнего госдолга.С2015годаПравительствоРоссийскойФедерациипрактическиотказалосьот бюджетного правила, перейдя на «ручное» управление федеральным бюджетом, для чегопришлось отказаться от трехлетнего бюджета (был принят федеральный бюджета на 2016 год).Такая политика, с одной стороны, позволила гибко реагировать на возникающие внешниемакроэкономические риски (падение цен на нефть, ослабление рубля, инфляционные процессы,экономические санкции), но, с другой стороны, ухудшила предсказуемость и понятностьпроводимой бюджетной политики, особенно в части инвестиционных расходов.При существенном сокращении доходов федерального бюджета оптимизация расходовосуществлялась более скромными темпами, что привело к увеличению дефицита бюджета,финансирование которого осуществлялось преимущественно за счет средств Резервного фонда.В итоге остатки средств в Резервном фонде неуклонно сокращались (Таблица 29).235Таблица 29 – Структура и динамика формирования резервных фондов России за 2013-2016 гг.,млрд руб.На01.01.2014Резервный фонд2859,7Доля фонда в ВВП, % 3,9Фонд национального благосостояния2900,6Доля фонда в ВВП, % 4,0Общая величина суверенных фондов5760,3Доля суверенных фондов в ВВП, % 7,9Отношение суверенных фондов к44,2доходам федерального бюджета, %На01.01.20154945,56,24388,15,59333,611,8На01.01.20163640,64,45227,26,38867,810,6На01.01.2017972,11,14359,25,15331,36,264,464,939,6Источник: составлено автором на основе данных Минфина России.В итоге к началу 2017 г.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
