Диссертация (793165), страница 64
Текст из файла (страница 64)
При этом высокие цены на нефть далеко не всегда способныобеспечить требуемые темпы экономического роста даже в период экономическогоблагополучия – так, в 2005 году при цене на нефть 50,8 долларов за баррель и расходахбюджетной системы на уровне 31,6% ВВП экономика России выросла на 6,4%, а в 2013 году прицене 107,9 долларов США и расходах на уровне 35,6% ВВП460 – всего на 1,3%.Во-вторых, одним из основных факторов, ограничивающих возможности бюджетнойконсолидации, являются накопленные социальные обязательства.
Расходы федеральногобюджета на социальное обеспечение устойчиво росли в течение всего рассматриваемогопериода, являясь одной из традиционно защищенных от оптимизации статей бюджета. Запоследнее десятилетие в стране существенно выросли социальные расходы: если в 2007 годусоциальные расходы составляли 8,2% ВВП и 24,1% расходов бюджетной системы, то в 2017 году– 12,0% ВВП и 35,0% расходов.На текущий момент приходится констатировать, что у федерального бюджета больше нетвозможностей прежними темпами наращивать социальные расходы, которые все в большейстепени начинают вытеснять расходы, связанные с развитием, и повышать риски раскручиванияинфляционной спирали. О необходимости повышения эффективности расходов на социальноеобеспечение, в том числе за счет введения принципа «нуждаемости», что в наибольшей степенисоответствует принципу социальной справедливости, неоднократно указывалось в ПосланияхПрезидента Российской Федерации и в различных программных документах ПравительстваРоссии последних лет, однако до сих пор прогресс в данном вопросе минимален.В-третьих, бюджетные риски в долгосрочном периоде усиливает низкое качествобюджетного планирования и непоследовательность бюджетной политики, что приводит460Данные по ВВП за рассматриваемый период представлены в старой методологии.270к проявлению «разрывов» между планируемыми уровнями расходов федерального бюджета ифактическим исполнением.
Так, в законе о федеральном бюджете на 2014-2016 гг. былопредусмотрено сокращение расходов в 2014 г. на 0,9 п.п. ВВП, в 2015 г. на 0,2 п.п. ВВП и в 2016г. на 0,9 п.п. ВВП относительно предыдущего года. Однако по факту общий объем расходовфедерального бюджета удалось сократить в 2014 только на 0,3 п.п. ВВП г. при ростев номинальном выражении 11% в сравнении с 2013 г., а в 2015 и 2016 г. объем расходной частифедерального бюджета снизился как в долях ВВП на 0,4 и 0,7 п.п. ВВП соответственнов сравнении с предыдущим годом, так и в номинальном выражении на 5 и 6% соответственно.Следует отметить и непоследовательность решений по направлениям сокращаемых расходов:если в 2014 г. основным источником снижения расходов федерального бюджета сталасоциальная политика (-1,0 п.п.
ВВП относительно предыдущего года), то уже в 2015 г. расходыпо данной статье возросли на 0,8 п.п. ВВП в сравнении с 2014 г.В-четвертых, завышенными с точки зрения нахождения приемлемого баланса междурешением стоящих задач и бюджетных возможностей являются объемы «непроизводительных»расходов: на содержание аппарата государственных служащих, на оборону и правопорядок,на предоставление субсидий субъектам экономической деятельности. Многие расходы по этимнаправлениям не замещали существующие меры поддержки, а выделялись дополнительнобез должного анализа их влияния на экономический рост и бюджетный дефицит в долгосрочномпериоде.В ситуации ухудшения макроэкономических условий адаптация федерального бюджета,как в принципе и региональных, происходила в основном за счет сокращения расходовпо статьям, определяющим будущее страны (регионов), – расходов инвестиционного характера.Наличие обособленного планирования инвестиционных расходов по сравнению с текущимине способствовало решению данной проблемы.
В этой связи ошибочным можно признать самподход к бюджетной консолидации – оптимизировать следует не по виду расхода (закупки,бюджетные инвестиции сокращаются в первую очередь и в большем объеме), а по направлениямрасходованиясредств,связаннымсрезультатами(какиерезультатыне являютсяпервоочередными или реализация каких проектов плохо администрируется).Признавая неизбежность присутствия государства в низкоэффективном секторе(социальной сфере), выбор в пользу проведения политики «промышленного патернализма»в отношении предприятий государственного сектора нельзя считать оправданным. Дело в том,что такая промышленная политика в конечном счете приводит не только к искажениямв финансовых вопросах – к образованию параллельной системы госфинансов, доминированиюформального контроля за эффективностью бюджетной поддержки, наличию «плохих» активов,– но и перекосам в экономике, проявляющимся в:271 сохранении избыточных размеров присутствия государства в экономике, чтов ситуации оказания экономически неоправданной поддержки неэффективным предприятиямчерез систему «мягких бюджетных ограничений» (компенсации государственным и другимассоциированным компаниям потерь, возникающих из-за их неэффективной деятельности, чтоподрывает их стимулы повышать свою конкурентоспособность) приводит к постоянномумасштабному отвлечению бюджетных средств на их поддержку; избыточном государственном регулировании и фаворитизме при принятии властямирешений о допуске на рынки и распределении ресурсов, поскольку помимо коррупционныхинтересов подобные барьеры для входа на рынок новых игроков защищают «старых» игроков отконкуренции и, таким образом, позволяют получать рентные доходы461.Во взаимодействии власти с институтами развития налицо неочевидные результаты ихдеятельности, высокие накладные расходы и низкая прозрачность внутреннего управления,отсутствие обоснованных подходов к способам предоставления средств данным хозяйственнымобществам (субсидии или взносы в их уставные капиталы) и многое другое.
В результате низкиепоказатели эффективности реализуемых с их участием инвестиционных проектов, образованиена счетах юридических лиц в кредитных организациях временно неиспользуемых средств,полученных из бюджета на реализацию инвестиционных проектов, наличие практикиразмещения указанных средств на банковских депозитах – все это обуславливает необходимостьизменения подходов к государственной инвестиционной политике.Отдельно следует подчеркнуть, что финансово-экономическое обоснование проектовнормативно-правовых актов проводится на срок, не превышающий период планирования (до 3-хлет), что в отсутствие долгосрочного бюджетного прогнозирования может существеннымобразом влиять на бюджетную устойчивость в целом.
Даже при формальном наличии с 2015 г.долгосрочного бюджетного прогноза как самостоятельного документа федерального уровня егоуправленческая ценность незначительна, так как он не содержит ответы на фискальныетребованиясоциально-экономическогоразвития(потребностивгосударственномфинансировании) при контроле за поддержанием бюджетной устойчивости, а лишь проецируетна долгосрочную перспективу текущий фискальный режим даже без оценок бюджетнойнесбалансированности. Безусловно, долгосрочный бюджетный прогноз не должен подменятьстратегии социально-экономического развития, определяя приоритеты структурной политики,но именно в нем должны быть зафиксированы бюджетные правила и подходы к определениюосновных параметров бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.461Acemoglu et al., 2008.272Анализируя все используемые в российской практике на федеральном уровне подходык бюджетной консолидации, можно сделать следующие выводы:Политика1.бюджетнойконсолидациивРоссиисформироваласькак«рефлексивный» ответ на кризисные явления и не имела долгосрочной перспективы; оценкапоследствий бюджетной консолидации не проводилась.
Эффекты от сжатия расходов былинивелированы разовыми решениями, приводящими к увеличению расходов на те же направленияв последующих бюджетных циклах.Бюджетная консолидация должна осуществляться в дополнение к строгому2.соблюдению долгосрочно-действующих бюджетных правил и в рамках долгосрочногобюджетного планирования, учитывающего проведение важнейших институциональных реформ,таких как пенсионная реформа, реформа социального обеспечения, системная оптимизация иных«непроизводительных» расходов.Формирование подходов к бюджетной консолидации должно основываться3.на обязательной, регламентированной оценке результатов реализации госпрограмм и проектов впроцессе бюджетного планирования. Для обеспечения завершенности и последовательностибюджетной консолидации следует начинать с оценки обоснованности и необходимостикорректировки действующих расходных обязательств и только потом в рамках установленнойпроцедуры рассматривать возможность принятия новых обязательств.
При этом действующиерасходные обязательства следует обосновывать по упрощенной процедуре, в основном поотклонениям от плановых параметров и факторов, их обусловивших. В целом оптимизациябюджетных расходов должна инициировать пересмотр системы мер государственногорегулирования в определенных сферах деятельности.5.3.2 Региональный опыт реализации программ бюджетной консолидации иоздоровления субнациональных финансов5.3.2.1 Характеристика этапов бюджетной консолидации на региональном уровнеРоссийский опыт бюджетной консолидации на субнациональном уровне свидетельствует,что масштабность реализации мероприятий по оздоровлению государственных финансов науровне регионов в значительной степени определялась тем, насколько федеральные власти былиготовы оказывать дополнительную финансовую помощь регионам.Период 1991-2000 гг.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
