Диссертация (793165), страница 33
Текст из файла (страница 33)
Изначально целевойуровень профицита государственного бюджета был связан с необходимостью гашения внешнегогосударственного долга. К началу 2010-х гг. уровень внешнего государственного долга былснижен.255Cordes, Kinda, Muthoora, Weber, 2015.256Frankel, 2011.136Отличительной чертой бюджетной политики в Чили является то, что около 16% доходовгосударственного бюджета страны приходится на доходы от экспорта меди. В серединебюджетного года группа экспертов производит оценку величины отклонения ВВПот потенциального уровня (циклическая компонента).
Другая группа экспертов дает оценкудолгосрочной цены меди и ожидаемое отклонение текущей цены от данной долгосрочной цены.После этого правительство оценивает размер доходов государственного бюджета при такихмакроэкономическихусловиях.Еслинаосновеполученныхрезультатовоценкигосударственный бюджет будет иметь дефицит, то должно иметь место снижениегосударственных расходов.
В середине 2000-х эксперты прогнозировали, что рост цен на медьимеет временный характер, что привело к высокому бюджетному профициту. В итоге Чилийскаяреспублика погасила внешний долг и сумела аккумулировать около 12% ВВП в своихсуверенных фондах.Бюджетные правила в их текущем виде вступили в силу в Норвегии с 2006 года 257.Согласно этим правилам структурный ненефтяной бюджетный дефицит Норвегии не долженбыть выше 4% объема остатков Государственного пенсионного фонда на начало года (в этомфонде аккумулируются доходы от нефти). Данный дефицит может быть профинансированза счет средств фонда.
Допускается использование более чем 4% фонда при экономическомспаде. Поскольку размер структурного дефицита исчисляется как его отношение к объемуГосударственного пенсионного фонда, это имеет следствием процикличность в бюджетнойполитике Норвегии, потому что объем фонда растет быстрее норвежской экономики.В Мексике, более 30% доходов государственного бюджета которой связано с добычей иэкспортом нефти, с 2006 года закреплено законом правило сбалансированного бюджета (нулевоетрадиционное сальдо)258. В общем виде такое правило описывается следующей формулой:G – T(P, Y) = 0,(6)где (G) – это государственные расходы, (T) – доходы с учетом заложенной в государственномбюджете цены на нефть (P) (средневзвешенная величина из прогнозной цены на нефть и среднейретроспективной цены на нефть за последние 10 лет) и прогнозируемой величины ВВП (Y).Суверенные фонды аккумулируют средства из доходов, поступивших в государственныйбюджет сверх прогнозного уровня цены на нефть, причем 90% этих дополнительных доходовраспределяется между тремя фондами, а 10% должно идти на государственные инвестициив инфраструктурные проекты и закупку оборудования для государственных компаний.257Anderson, Curristine, Merk, 2006.258IMF, 2013-Country Report No.
13/333, Mexico.137Основным недостатком такого правила является то, что для суверенных фондов былипредусмотрены низкие величины лимитов по расходованию средств. Фонды активноаккумулировали средства в периоды высоких цен на нефть, но при этом активно расходовалисредства в период низких цен на нефть. Стоит отметить, что МВФ и Межамериканский банкразвития указывали, что из-за этого бюджетная политика в Мексике имеет явно проциклическийхарактер.Подводя итог обзора бюджетных правил, можно утверждать, ссылаясь на данные МВФ259,что правила по бюджетным расходам демонстрируют более высокую степень исполнения, чемдругие виды правил, и ассоциируются с практикой контроля расходов, проведениемконтрциклической бюджетной политики и строгой бюджетной дисциплиной.При этом наиболее действенны те правила по расходам, которые охватывают не менеетрех четвертей от общего объема расходов центрального правительства и сопровождаются четкоопределенным набором критериев для исключения отдельных статей расходов.
Нормойстановятсябюджетныеправила«второгопоколения»схарактеристиками,которыеодновременно обеспечивают большую гибкость и большую обязательную силу.Важно отметить, что МВФ рекомендует правительствам оставлять себе возможностидля маневра в планах расходов, создавая резервы на случай непредвиденных трат.В то же время основная проблема большинства правил состоит в том, что они базируютсяна введении потолков государственного долга (без или вместе с потолком дефицитагосударственного бюджета).
Использование такого рода величин не является ни необходимым,ни достаточным условиями обеспечения бюджетной устойчивости.Как отмечалось ранее, какая бы теоретическая конструкция ни использоваласьпри определении потолка государственного долга, при практической реализации следуетучитыватьрядмоментов.Во-первых, потолокгосударственного долга чувствителенк макроэкономическим изменениям (изменение долгосрочных темпов роста экономики,постоянные шоки сальдо первичного баланса государственного бюджета и т.д.). Установлениефиксированной величины, пусть даже и в процентных пунктах ВВП, создает риски того, чтопорог может оказать даже выше предельно допустимого уровня государственного долга.При этом стоит упомянуть, что определение фиксированной величины порога происходитнепублично.Во-вторых, даже существование потолка государственного долга в паре с потолкомдефицита государственного бюджета не обеспечивает долгосрочной бюджетной устойчивости.259Cordes, Kinda, Muthoora, Weber, 2015.138Для того чтобы государственный долг не перешел очерченную границу, необходимы бюджетныеправила на основе уровня первичного профицита государственного бюджета, чьи изменениядолжны быть привязаны к предшествовавшей динамике уровня государственного долга.
В этомслучае установление потолка государственного долга может оказаться даже избыточно жесткимусловием для обеспечения бюджетной устойчивости.Следует подчеркнуть, что страны, которые ввели более изощренные (комбинированные,второго поколения) правила, чем простая привязка к уровням государственного долга (без илинаряду с уровнем дефицита государственного бюджета), не имели долговых проблем послемирового кризиса 2008-2009 гг. (Германия, Швейцария, Дания).Правила, основанные на регулировании использования ресурсной ренты, по сути,реализуютидеюскоррекциейсальдопервичногобалансаподизмененияуровнягосударственного долга. В данном случае изменение цен на природные ресурсы выступаетпримером изменения сальдо первичного баланса. В зависимости от того, следует ли считать этишоки постоянными или временными, возникает необходимость в отчислениях в суверенныефонды.
Узким местом для правил, основанных на привязке к ценам как предсказателю изменениясальдо первичного баланса, является качество прогноза динамики этих цен.Кроме того, опыт применения бюджетных правил показал, что они крайне неустойчивы вреализации. Так, приведенные выше примеры Болгарии, Аргентины и ряда других странпоказывают, что по сути правила отменялись во время экономических спадов. В остальныхпримерах, за исключением Швейцарии, мы не видим того, что правила смогли пережить хотя быболее одного политического цикла. Это свидетельствует в пользу того, что использованиебюджетных правил без изменения остальных бюджетных институтов нельзя считать успешнойпрактикой для поддержания бюджетной устойчивости.3.3.1.2 Применяемые на субнациональном уровнеБюджетные правила применяются не только на уровне центрального правительства, но ина нижестоящих уровнях власти.В большинстве развитых стран (США, Канада, Австралия, Швейцария) федерация вообщене устанавливает никаких требований в отношении параметров бюджета и долга регионов.Считается, что это сфера исключительно региональной ответственности, в которую федерацияне должна вмешиваться.
Исключение составляет Германия, где федерация устанавливаеттребования к отсутствию у регионов структурного бюджетного дефицита, но это объясняется втом числе и тем, что Германия входит в Евросоюз, и на нее распространяются положения Пактао стабильности и росте, а также Маастрихтского договора. В соответствии с этими документами139центральные правительства стран-участниц несут ответственность за состояние бюджетногодефицита всего консолидированного бюджета страны и объем консолидированного долга, в силучего они вынуждены регулировать соответствующие параметры на субнациональном уровне 260.В Индии бюджетные правила для регионов установлены федерацией в формерекомендаций (не закреплены законодательно), но тем не менее в силу высокой политическойзависимости губернаторов от центра они неукоснительно соблюдаются.
Напротив, в Бразилии(как и в России) бюджетные правила для регионов определены федеральным законодательством,но довольно умело «обходятся».Следует отметить, что развитые страны с федеративным устройством отличаются двумяособенностями, которые позволяют им децентрализовать регулирование бюджетных правил икоторых нет в России:1.Высокая политическая конкуренция.2.Высокая самостоятельность в определении собственной бюджетной политики,то есть приоритетных направлений расходования бюджетных средств.Первое обстоятельство не позволяет правительству правящей партии или коалициипроводить безответственную, излишне популистскую бюджетную политику, поскольку эточревато поражением на следующих выборах. Второе обстоятельство не дает возможностипереложить ответственность за бюджетные проблемы на вышестоящий уровень, поскольку онмало влияет на самостоятельность регионов в определении приоритетов собственногосоциально-экономического развития.Однако даже в условиях реальной политической конкуренции и децентрализациирасходных полномочий указанные институциональные механизмы не всегда работают должнымобразом, что требует принятия дополнительных мер.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
