Диссертация (793165), страница 92
Текст из файла (страница 92)
Так, начиная с 2021 г. можно перейти к новой модели бюджетных правил, прикоторой расходы федерального бюджета (как планируемые, так и фактические) должны бытьограничены суммой структурных (очищенных от циклических колебаний экономическогоразвития) ненефтегазовых доходов и нефтегазовых доходов на уровне «цены отсечения», а такжерасходов на обслуживание госдолга (не более 1% ВВП) и разрешенной величины первичногодефицита (не более 0,5% ВВП).Впоследствии (предварительно, после 2024 г.) для обеспечения долгосрочнойсбалансированности федерального бюджета можно ужесточить бюджетные правила за счетперехода к нулевому первичному или даже общему дефициту в границах пятилетнего периода:при недополучении доходов или необходимости увеличить расходы для контрциклическойподдержки экономики можно временно повысить дефицит под обязательство погасить его втечение последующих четырех лет.Бюджетные правила по своей сути должны устанавливать долгосрочные «правила игры»,поэтому частый их пересмотр подрывает саму идею их применения.
Поскольку высокиедефициты в период рецессии являются естественным следствием циклических факторов, ане слабой бюджетной дисциплины, то бюджетные правила не могут быть устойчивымив отсутствии специальных оговорок и условий для шоковых изменений в экономике. Поэтомув условиях экстремальных шоков вместо временного отказа от правил должны бытьактивированы предусмотренные в бюджетных правилах особые режимы таким образом, чтобысами правила сохраняли устойчивость как к неожиданно положительной, так и к резкоотрицательной динамике цен на нефть. По мнению автора, дополнительную гибкость в целяхлучшей адаптации бюджета может обеспечить: право правительства при экстремальных шоках (сокращение реальной величиныдоходов федерального бюджета, например, не менее чем на 10–15% в течение одного года)краткосрочно (на один-два года) увеличивать первичный структурный дефицит; ввести потолок ежегодного расходования суверенных резервов.
Например, можноввести ограничение по числу лет, на которые должно хватить накопленных ликвидныхсуверенных активов для финансирования расходных обязательств при среднесрочном падениицены на нефть (например, на три года – период составления федерального бюджета), или ввестиограничение на ежегодные траты – например, не более 30% остатков средств в ФНБ на началокаждого года.397Наряду с федеральными бюджетными правилами нуждаются в изменении установленныеБюджетным кодексом ограничения для региональных финансов. В частности, необходимоперейти от привязки бюджетных ограничений исходя из уровня дотационности к установлениюболее жестких требований к регионам с высокой долговой нагрузкой.
При этом должна бытьустановлена обратная зависимость предельного размера бюджетного дефицита от накопленногоуровня государственного долга, при которой при долге в 75% совокупного объема налоговых иненалоговых доходов бюджета и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектаРФ и более начинает применяться требование нулевого бюджетного дефицита: сначала в среднемза пятилетний период, а после достижения долгом 100% отметки – на ежегодной основе.Вся система правил должна препятствовать накоплению регионами долга выше 100%объема налоговых и неналоговых доходов бюджета и дотаций на выравнивание бюджетнойобеспеченности субъекта РФ. В том числе это должно обеспечено за счет формированиявстроенных механизмов повышения бюджетной дисциплины.Для повышения гибкости субнациональных бюджетных правил предлагается установитьвозможность временного смягчения ограничений по дефициту и долгу в условиях кризиса ичрезвычайныхситуаций.Проведенныеавтороммодельныерасчетыподтверждаютэффективность предлагаемых бюджетных правил в решении вопроса предотвращениядальнейшего наращивания государственного долга у регионов, уже отличающихся высокимнакопленным уровнем долговой нагрузки.Традиционная уязвимость бюджетных правил к политическим и экономическим циклам,приводящая к отходу от ранее принятых «правил игры» в ущерб бюджетной устойчивостис последующим вынужденным переходом к процедурам бюджетной консолидации, предъявляетдополнительные требования к системе бюджетных институтов.Первым шагом в этом направлении стало накопление резервов в суверенных фондах,использование средств которых было выведено за рамки стандартных процедур бюджетногопроцесса.
Неустойчивость и недостаточная эффективность существовавших в тандемес суверенными фондами бюджетных правил за период с 2014 по 2017 гг. практическине позволила сформировать приемлемые и сопоставимые с лучшими международнымианалогами размеры этих фондов. Учитывая ограниченные возможности России заниматьна внешних рынках и основываясь на опыте других ресурсозависимых экономик, а такжепринимая во внимание стоящие перед бюджетной системой долгосрочные вызовы,представляется целесообразным и возможным (на основе сделанных расчетов) в перспективе 67 лет нарастить размер суверенных резервов минимум до 10% ВВП, а к 2035 и 2050 гг.
– до 15%и 25% ВВП соответственно.398Изменению также подлежат подходы к управлению средствами ФНБ. Основнымпредназначением фонда должно стать выполнение функции оперативного сглаживанияпоследствий волатильности мировых цен на углеводородные ресурсы для доходов федеральногобюджета. Если прогнозная цена на нефть ниже базовой, то отклонение нефтегазовых доходовфинансируется за счет средств ФНБ, в противном случае дополнительные нефтегазовые доходынаправляются в него. При этом замещение средствами фонда недополученных доходов бюджета,не связанных с отклонением фактических цен на нефть от прогнозных, или источниковфинансирования дефицита допускать не следует.
Также целесообразно прекратить практикунаправления средств ФНБ в новые инфраструктурные проекты, при этом ранее вложенныесредства в инфраструктурные проекты уместно либо передать в управление отдельносоздаваемому фонду развития инфраструктуры, либо дождаться их возвращения по завершенииреализации инфраструктурных проектов.Второй важный шаг, который только предстоит сделать на пути к высокой бюджетнойдисциплине и последовательности бюджетной политики, – это создание бюджетного совета,стоящего на страже интересов бюджета с тем, чтобы вопросы социально-экономическогоразвития не решались в ущерб поддержания сбалансированности и прочности бюджета.Несмотря на относительную новизну этой мировой практики, можно заключить, что успешностьбюджетных советов напрямую зависит как от уровня их политической и финансовойавтономности, так и от закрепленных за ними компетенций.
В частности, бюджетные советыдолжны, как минимум, отвечать за увязывание макроэкономических и бюджетных прогнозов приподготовке бюджетов (путем прогнозирования или предложения разумных уровней основныхпараметров), а также осуществлять контроль за соблюдением бюджетных правил и оценкуобоснованности распределения бюджетных ресурсов между направлениями (проектами)социально-экономического развития.
Формирование исходя из лучших требований бюджетныхсоветов российского аналога не только позволит повысить точность, объективность исогласованность макроэкономического и бюджетного прогнозирования, но и защититфедеральные и субнациональные бюджетные правила, суверенные резервы от лоббистских иполитических притязаний.Бюджетная политика, ориентированная на разворот в сторону производительныхрасходовиподдержанияотносительнопостоянногоуровняналоговойнагрузкиипоследовательно реализуемая при наличии эффективно действующих бюджетных правил,процедур и институтов, способна обеспечить требуемую сбалансированность и снизить степеньуязвимости бюджета к разного рода макроэкономическим рискам.
В свою очередь это не толькоулучшит финансовую стабильность, но и обеспечит достаточное пространство для долговойполитики в качестве буфера, за счет которого абсорбируются структурные, несырьевые шоки.399Предлагается осуществлять гибкую долговую политику, что предполагает возможностьвнешних заимствований в большем объеме, чем это необходимо для финансирования текущихпотребностей бюджетной сбалансированности при благоприятной внешнеэкономическойситуации.
В этом случае избыточные средства будут учитываться на едином казначейском счетефедерального бюджета как остатки (возможно, на отдельном счете) с возможностью ихразмещения Федеральным казначейством на банковских депозитах. Они могут использоватьсяпри недопоступлении ненефтегазовых доходов для финансирования структурного дефицитав текущем финансовом году или замещения государственных заимствований в условияхнеблагоприятной экономической ситуации, когда возможности выхода на рынки капиталовсильно ограничены (в первую очередь, уровнем доходности), либо накапливаться.
Данная мераспособна повысить эффективность государственной долговой политики при соблюдении болеевысоких требований к прогнозированию рисков и следовании определенным автором условиямвыхода на внутренние и внешние рынки капитала.С учетом того, что критичен не сам размер долга, а объем расходов на его обслуживание,для ограничения уровня государственных и муниципальных заимствований следует установитьпредельный объем расходов на обслуживание долга (например, ежегодно не более 1% ВВПдля федерального бюджета и не более 10% объема налоговых и неналоговых доходов бюджета идотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта РФ доходов бюджета без учетамежбюджетных трансфертов для регионального бюджета), а также осуществлять своевременнуюреструктуризацию долга с целью снижения расходов на его обслуживание.Для реализации потенциала предлагаемых изменений в части структуры бюджетныхрасходов и формирования устойчивых бюджетных правил и институтов, безусловно, нужнозаметно улучшить качество государственного управления.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
