Диссертация (1139320), страница 18
Текст из файла (страница 18)
Конституционным Судом Российской Федерации. В постановлении от 31.03.2015 г. № 6-ПКС РФ выявил неконституционность пункта 1 части 4 статьи 2 ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации»106 в той мере, в какой данное положение по смыслу, приданному ему судебным толкованием, в системе действующего на момент конституционно-правовой оценки нормы правового регулирования не допускало разрешение судом административных дел об оспаривании актов Федеральной налоговой службы, не соответствующих формальным требованиям, предъявляемым к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти (по форме, субъекту и порядку 104На период до преодоления указанных недостатков посредством внесения изменений взакон или замещения таких пробелов и коллизий судебной практикой.105См., например, указание подп.
5 пункта 1 статьи 32 НК РФ об обязанности налоговыхорганов руководствоваться письменными разъяснениями Министерства финансов Российской Федерации по вопросам применения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах //Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (ред. от 19февраля 2018 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. № 31. 03 августа 1998 г.Ст. 3824.106Федеральный конституционный закон от 05 февраля 2014 г. № 3-ФКЗ (в ред. от 15 февраля 2016 г.) «О Верховном Суде Российской Федерации»// Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru.
06 февраля 2014 г.81принятия, регистрации и опубликования). Обоснованием позиции явилось то,что такие акты содержат обязательное для всех налоговых органов разъяснение (нормативное толкование) налоговых законоположений, которое можетпротиворечить их действительному смыслу и тем самым нарушать праваналогоплательщиков.КС РФ предложил законодателю предусмотреть особый механизмоспаривания таких актов, причем не только применительно к актам ФНС, нои к актам такого рода всех федеральных органов исполнительной власти.Довольно примечательным является следующий факт: федеральныйзаконодатель не промедлил с исполнением этого решения КонституционногоСуда и дополнил процессуальные кодексы соответствующими законоположениями107.
При этом такой механизм был введен и для оспаривания актов органов государственной власти субъектов Федерации, и актов органов местного самоуправления.Выше отмечалось, что в соответствии с действующим федеральным законодательством нормативные правовые акты не могут приниматься в формеписем, телеграмм и т.д. Соответственно, такие акты не могут влиять на установление прав, свобод и законных интересов субъектов правоотношений.Вместе с тем в упомянутом постановлении Конституционный Суд РФ по сути признал объективное положение дел: в российское правовой системе такаяпрактика имеет место. Представляется, что данное постановление КС РФимело, по меньшей мере, революционный характер: в результате принятого судом решения интерпретационные акты органов государственнойвласти и местного самоуправления фактически получили презумпциюзаконности.
Ведь нельзя подразумевать их незаконность, если соответствующий акт не был оспорен в установленном законом порядке. Тем более что такие акты исходят от публичных органов, наделенных полно 107Практика деятельности Федерального Собрания свидетельствует о том, что зачастуюисполнение предписаний органа конституционного контроля о необходимости корректировки законодательства проводится в течение длительных сроков, не соответствующих критерию разумности. О данной проблеме неоднократно заявлял КС РФ.82мочиями в том числе и по нормативно-правовому регулированию в установленной для них сфере деятельности.Наверное нельзя усомниться в том, что принимая решение по упомянутому делу КС РФ полагал своей целью защитить граждан и их объединенияот неправового ограничения доступа к правосудию, возникавшего при обращении в федеральные суды с целью оспаривания интерпретационных актов:к моменту рассмотрения дела в КС РФ судебная практика Верховного СудаРоссии шла по пути подтверждения позиции нижестоящих судов, заключающейся в отказе принимать к производству заявления по оспариванию такихактов.
Федеральные суды указывали, что такие акты имеют исключительнометодический и рекомендательный характер, не соответствуют свойствамнормативно-правового акта, изданы без соблюдения надлежащей процедурыпо принятию и опубликованию, и, соответственно, содержащиеся в них положения не должны подлежать обязательному применению.
Соответственно,такие акты не могут проверяться в порядке, предусмотренном для оспаривания нормативно-правовых актов.Действительно, фундаментальные правовые принципы о праве на доступ к правосудию и на оспаривание решений органов государственной власти не могут быть поставлены под сомнение в правовом государстве, провозгласившем верховенство права как основополагающий ориентир правового иполитического развития.
Однако избранная КС РФ модель преодоления запрета на оспаривание в судебном порядке квазинормативных актов органов государственной власти, по нашему мнению, оказалась не вполнеудачной.К сожалению, федеральный орган конституционного контроля не придал значения вопросу оценки места и роли интерпретационных актов органовгосударственной власти и иных органов и организаций, на которые возложено осуществление публичных функций, равно как и подобных актов органовместного самоуправления. В мотивировочной части постановления от31.03.2015 № 6-П, рассматривая акты информационно-разъяснительного ха83рактера ФНС России, КС РФ указал, что, «поскольку в силу принципа ведомственной субординации территориальные налоговые органы обязаны вправоотношениях с налогоплательщиками руководствоваться исходящими отФедеральной налоговой службы разъяснениями норм налогового законодательства – такие акты опосредованно, через правоприменительную деятельность должностных лиц налоговых органов, приобретают, по сути,обязательный характер и для неопределенного круга налогоплательщиков».
Действительно, на практике, в условиях субординации и подчиненияорганов исполнительной власти всех уровней, вопрос об обязательном илирекомендательном их характере, несмотря на наличие/отсутствие в законеуказания о статусе таких актов (т.е. даже в случае, если указание на обязательный характер отсутствует) решается, как правило, весьма определенно –акты признаются обязательными, и через регулирующие механизмы доводятся в таком же качестве до граждан и их объединений.Интерпретационные акты содержат разъяснения по вопросам действующего законодательства, и зачастую действительно замещают пробелы законодательства.
Однако практика такого квазинормотворчества, в обходустановленного порядка принятия нормативных правовых актов, неможет признаваться допустимой, так как такой механизм воздействияна правоотношения может использоваться (и используется) органамивласти для продвижения, например, ведомственных интересов или длядостижения государственных целей, не учитывающих интересы общества (т.е. с нарушением баланса публичных и частных интересов и смещением центра тяжести в сторону государственного интереса).Причины использования в письмах и разъяснениях интерпретаций законодательства, зачастую противоречащих смыслу правового регулирования,установленному законодательными и подзаконными нормативными правовыми актами, доподлинно установить невозможно.
Потому и доказать наличие умысла на использование в них «удобных трактовок» не представляетсявозможным. Орган государственной власти всегда может сослаться на фак84тор «случайной ошибки» в оценке тех или иных норм, да и между ведомствами могут возникать разногласия в вопросах толкования.В качестве примера ведомственного нормотворчества в письмах, а также возникающих разногласий между органами власти относительно содержащихся в письмах правовых позиций приведем письмо Министерства финансов Российской Федерации от 21 апреля 2016 г.
№ 03-08-Р3/23009 «Онесоответствии законодательству РФ о налогах и сборах писем ФНС Россииот 29.01.2016 № ОА-4-17/1265@108, от 16.01.2015 № ОА-3-17/87@109»110, вкотором Минфин РФ, признает два письма Федеральной налоговой службыне подлежащими применению «в связи с несоответствием законодательству Российской Федерации о налогах и сборах и положениям международных соглашений об избежание двойного налогообложения, а также несогласованности с позицией Министерства финансов Российской Федерации».При этом министерство обращает внимание на то, что целью подготовкиданного письма является формирование иной правоприменительной практики и снижение числа налоговых споров, возникающих в связи с различнойтрактовкой отдельных положений законодательства Российской Федерации оналогах и сборах.Данный пример подтверждает, что ведомства могут превышать своиюрисдикционные полномочия по формированию методического обеспеченияправоприменительной практики, и, более того, используя формы ненорма- 108Письмо Федеральной налоговой службы от 29 января 2016 г.
№ ОА-4-17/1265@ «Обапостилировании документов, используемых в целях исполнения положений Договора между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки об избежании двойного налогообложения от 17 июня 1992 года» // документ опубликован не был (СПС «Гарант»). URL:https://base.garant.ru/71358896/ 109Письмо Федеральной налоговой службы от 16 января 2015 г. № ОА-3-17/87@ «Об уведомлении гражданином России об утрате физическим лицом статуса налогового резидента РФ, атакже об участии в иностранных организациях» // документ опубликован не был (СПС «Гарант»).URL: https://base.garant.ru/70876646/ 110Письмо Министерства финансов Российской Федерации от 21 апреля 2016 г.
№ 03-08Р3/23009 «О неприменении писем ФНС России в связи с несоответствием законодательству Российской Федерации о налогах и сборах и положениям международных соглашений об избежаниидвойногоналогообложения»//документопубликованнебыл.URL:https://www.minfin.ru/ru/document/?id_4=11390785тивных актов (писем и т.д.), регулировать важнейшие области общественныхотношений в обход установленных законом нормотворческих процедур.Вместе с тем отметим, что практика деятельности органов исполнительной власти свидетельствует об издании некоторыми из них ведомственных актов, в которых указывается на рекомендательный характер изложенных в них правовых позиций. Так, Департамент налоговой и таможенной политики Министерства финансов Российской Федерации в письме от16.08.2016 г.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
