Диссертация (792951), страница 48
Текст из файла (страница 48)
руководителя Администрации Президента России: стенограмма. 2003. 26 марта).4Например: «Мы пойдем на значительное сокращение управленческого аппарата» (Горбачев М.С.Перестройка и новое мышление для нашей страны и для всего мира. М.: Политиздат, 1988).225радикальной смены состава руководства, а вопросы коррупции привлекаютвнимание в периоды экономического спада.Соотнесениепредложенийикритикивтематическомразрезепоказывает, что в вопросах взаимоотношений госслужбы с обществом иполитикой доля предложений превышает 80%; в вопросах кадровой работыприближается к 80%; в вопросах оплаты чиновников доля предложений 67%,их численности 62%, эффективности 56%, а в вопросах коррупции лишь49%.
Это означает, что политические лидеры, как правило, лучшеразбираются в первых вопросах и хуже в последних. Если в вопросахповышения открытости, подотчетности госслужбы обществу и политическомуруководству предложения чаще сводятся к благим пожеланиям и лозунгам,то по вопросам эффективности и борьбы с коррупцией политикамоказывается проще критиковать, чем предложить реальные изменения.Распределение высказываний руководителей страны о бюрократии потемам показывает, что В.В. Путину принадлежит 44% всех цитат окоррупции и 48% об эффективности, Д.А. Медведев сделал 41% всехвысказываний по вопросам оплаты чиновников. По четверти цитат очисленности бюрократии сделали М.С. Горбачев, Б.Н.
Ельцин и Д.А.Медведев. Л.И. Брежнев и М.С. Горбачёв останавливались чаще напроблемах кадровой политики и эффективности. Б.Н. Ельцин сместил акцентна проблемы коррупции, В.В. Путин чаще высказывался об эффективностигосслужбы и о коррупции, а Д.А. Медведев – о коррупции без привязки кэффективности. Прочие руководители чаще говорили об эффективности.Можносделать вывод, чтовыбор тематики выступлений огосударственной службе диктовался в каждом случае как индивидуальнымиприоритетами государственного деятеля, так и политической ситуацией вконкретный исторический период. Например, для М.С. Горбачева кадроваятематика связывалась, вероятно, с попытками выстроить оптимальнуюаппаратную конструкцию, для Б.Н.
Ельцина коррупционная тематика былавынужденным приоритетом. Она наблюдалась в 22% его речей, в то время226как в 17% из них он говорил о кадровых вопросах и об эффективности, а в15% об оплате чиновников. То есть выступления первого президента былисбалансированнымипротиводействияпотематике.коррупциииВ.В.Путинэффективностиобъединяетуправлениявопросывсвоемстремлении обеспечить новое качество власти, тогда как для Д.А. Медведевазаявления о борьбе с коррупцией стали «визитной карточкой».В ходе изучения высказываний политических лидеров о бюрократииобращает внимание их параллелизм (табл. 5.1).Таблица 5.1Сопоставление высказываний политических лидеров советского ипостсоветского периода о бюрократии«Вбольшинствесвоемработникигосударственногоаппаратаквалифицированные,добросовестные,внимательные люди.
Их труд заслуживаетвысокой оценки и уважения»Брежнев Л.И. (1981 г.)«Проявились попытки министерств иведомствсохранитьдиктаторскиезамашкипоотношениюкпредприятиям»Горбачев М.С. (1988 г.)«Темпы перестройки ... затормаживаютсягромоздкостьюинедостаточнойэффективностью аппарата управления»Горбачев (1987 г.)«Мы должны твердо проводить линию насокращение и удешевление аппарата,повышение эффективности его работы»Горбачёв М.С. (1988 г.)«Больше заботиться о создании резерва длявыдвижения на руководящую … работу»Брежнев Л.И. (1981 г.)«Слаженный, четко работающий и гибкийаппаратуправленияпризванбытьэффективным рабочим инструментомперестройки»Горбачев М.С. (1988 г.)«Перераспределениефункцийиполномочий – дело весьма ответственное...Здесь нужны и сильный политическийимпульс, и четкая правовая основа»Горбачев М.С.
(1988 г.)«Когдамывсевремякритикуемчиновничество, все-таки я хочу отметить,что подавляющее большинство ... этолюди порядочные и ответственные. Этоособая ответственность …»Путин В.В. (2012 г.)«Подразделения исполнительной власти …продолжаютоставатьсяштабами…централизованного … хозяйства»Путин В.В. (2002 г.)Система «органов власти... устроена так,чтотормозит,…останавливаетпреобразования»Путин В.В.
(2001 г.)«Речь идет ... об абсолютно необходимойэкономии средств, резком уменьшениирасходов за счет «сжатия» непомернораздутого бюрократического аппарата какв центре, так и на местах»Путин В.В. (1999 г.)«Государственной службе… нужна и новаясистема формирования кадрового резерва»Медведев Д.А. (2002 г.)«Госаппарат должен стать работающиминструментомреализацииэкономической политики»Путин В.В. (2002 г.)«При всех проявившихся трудностяхадминистративная реформа … затянулась.... Очевидно, нужен дополнительныйполитический импульс»Путин В.В.
(2003 г.)Примечание: здесь и далее выделение полужирным шрифтом наше – авт.227Несмотря на кажущееся многообразие, на деле они могут быть сведенык нескольким ключевым темам, по каждой из которых политики разныхпоколений и взглядов озвучивали похожие мысли. В ряде случаев речь идетдаже лексических совпадениях. Изучение всей совокупности материаловпозволяет выделить преемственность политической мысли в отношениинаправления реформы бюрократии. Аппарат должен быть обновлен,омоложен, сокращен и поставлен под контроль общества; полномочиядолжны быть четко определены, а работа чиновников направлена напозитивные изменения в экономике, оказание услуг населению.
Недопустимаизоляция госслужбы за бюрократическими барьерами, но также недопустимодавление со стороны госаппарата на институты гражданского общества.Можно даже подумать, что их авторы систематически черпают идеи иобразы в работах предшественников. Однако это не так, скорее, напротив. Всоветский период в речах любых руководителей присутствовали ссылки наВ.И. Ленина. Правда, нельзя сказать, что эта деятельность выходила запределы простого начетничества.
Начиная с Н.С. Хрущева, традиционнойстала публичная критика своего предшественника за отход от пресловутыхленинских принципов. Перемена политического строя не внесла изменений вэту традицию. Лидеры новой России цитировали слова американскихпрезидентов,ноигнорировалисвоихближайшихпредшественников.Традиция научного изучения работ прежних лидеров нации тоже неразвита.Лидеры полярной политической ориентации озвучивали текстуально исодержательно близкие тезисы. На наш взгляд, это свидетельствует о том,что существование сходных проблем заставляет людей с различнымивзглядами описывать их похожим образом. Другое дело, что проблемыбюрократии, если судить по цитированным высказываниям, неизменны.Изменения политической конъюнктуры не приводят, как видно, ккардинальным изменениям в принципах деятельности бюрократическогоаппарата.
Даже сильные и авторитарные политические лидеры не могутизменить этих принципов, вынуждены считаться с ними.228Существование госслужбы, ориентированной на обслуживание власти,удобно для любой правящей элиты. Именно в этом, на наш взгляд, причинатого, что политики разных взглядов похожими словами критикуют порокигосаппарата, но верные по сути слова не воплощаются в жизнь.Выяснив, какие проблемы бюрократии привлекали внимание лидеров,проанализируем, как эти высказывания корреспондировали с реальнымиизменениями, содержали они продуманную политическую программу илилишь дежурную критику по адресу аппарата. Для этого рассчитанадминистративный индекс развития госслужбы.
В качестве первичныхданных использовалась официальная статистика и результаты авторскихрасчетов (приложение 2). Индекс позволяет судить о процессах внутреннегоразвития госслужбы как системы. Рассматривалась динамика численности,оплаты труда, среднего возраста и стажа, уровня образования гражданскихслужащих центральных (федеральных) органов исполнительной власти, атакже числа исполняемых ими государственных функций и расходовбюджета на содержание аппарата госслужбы. Все данные получены вгоризонте с 1981 по 2018 гг. Для периода до 1991 г. учитывался какгосаппаратРСФСР,Законодательные,таксоюзныесудебные,органыполитическиенаитерриториисиловыеРоссии.ведомстванерассматривались. Все это обеспечивает сопоставимость данных.Показатели рассматривались в общем контексте развития страны.Численность, уровень образования и оплаты госслужащих анализировались всоотношении с аналогичными показателями в среднем по стране.
Расходы нагосслужбу учитывались как доля бюджетных расходов за соответствующийгод. Для части показатели позитивной считалась повышательная динамика(например, рост доли специалистов с высшим образованием), а для части –отрицательная (например, рост доли госслужащих среди населения страны).Сиспользованиемобобщающихиндексовметодаглавныхразвитиякомпонентгосслужбы,вполучент.ч.внаборразрезетерриториального (ТО) и центрального (ЦА) аппарата ФОИВ (рис.
5.2).22930025020015010019811982198319841985198619871988198919901991199219931994199519961997199819992000200120022003200420052006200720082009201020112012201320142015201650Центральный аппаратТерриториальные органыСистема центральных (федеральных) органов исполнительной власти в целомРис. 5.2. Динамика значений административного индекса, %Выяснено, что индексы развития ЦА повышались в 1994-1996 гг.
ипосле 2012 г., в результате чего к концу периода индекс прирос более чем на50%. На уровне ТО в 1981-1991 гг. значения индекса превышали 200%, послечего значительно снизились. В итоге к 2018 г. индекс вернулся лишь к уровню1991 г. В целом по ФОИВ минимальные значения индекса наблюдались в1992-1994 и 2006 гг., а максимальное – в 1988 г. К 2018 г. индекс находилсяна уровне 1991 г., и это лучшее значение в новейшей истории России.Количество государственных органов в советский период было больше,т.к. существовали союзные и российские ведомства.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
