Диссертация (792951), страница 50
Текст из файла (страница 50)
Между индексами развития госслужбы иСЭР выявлено существование значимой (р<0,0001) сильной положительнойкорреляции, равной 76%. Данная тенденция достигается преимущественно засчет территориального аппарата ФОИВ (корреляция между ТО и ФОИВ вцеломсоставляет96%).Центральныйаппарат,напротив,имеетотрицательную связь (-51%) с развитием экономики.
Этие тенденцииподтверждаютсясуществованиемрегрессий.Прииндексеразвитиягосслужбы, взятом в качестве зависимой переменной и индексе СЭР вкачестве независимой, существует регрессия (Prob=0,0000; R2=0,57; const=8,9) с коэффициентом 1,06. Наблюдается и обратная зависимость.Ранее было установлено соответствие значений отраслевых индексовСЭР и госслужбы в различные временные периоды. Доказано, что развитиегосслужбы успешнее в отраслях, демонстрирующих позитивную динамику.Ввиду того, что анализируемые процессы испытывают не учтенные внешниевоздействия, нельзя судить о том, какой из факторов сильнее влияет надругой – госслужба или социально-экономическое развитие. Однако наличиеустойчивой положительной связи отрадно и может быть использовано припроектировании реформ госслужбы в будущем.Что касается влияния политического индекса, то оно не столь очевидно.Интерпретировать это можно таким образом, что проблемы госслужбыинтересуют политических лидеров не сами по себе, а в общем контекстеборьбы элит.
С одной стороны, неэффективность бюрократии служит236беспроигрышным козырем для критики предыдущего руководства: у М.С.Горбачева в отношении брежневского кадрового «застоя», у Б.Н. Ельцина вотношении всей советской партократии, а у В.В. Путина в отношенииолигархозависимой госслужбы 90-х. С другой стороны, обещания сократить,удешевить и приблизить к народу аппарат власти являются элементомпредвыборной риторики, привлекающей голоса избирателей.Интерескпроблемамгосслужбыактивизируетсявпериодыизбирательных циклов.
Пиковые значения политических высказываний наэту тему четко соотносятся с кадровыми перестановками конца 1980-х, атакже с избирательными кампаниями 1996, 2003, 2007, 2011, 2017 гг.Динамика политических заявлений и индекса развития госслужбы восновном также совпадают (не по амплитуде, а по направлению). Видно, чтопонижение публичного внимания к проблемам госаппарата соответствуетспадам в его развитии. Однако не всякий рост востребованности данной темыв политическом дискурсе приводит к аналогичному улучшению индексагосслужбы. Например, в 2003 г. принятие закона о системе госслужбы иначалоадминистративнойреформысопровождалисьмощнойинформационно-политической кампанией за повышение эффективностибюрократии, но в реальности подъем ее эффективности был слабым,кратковременным и вскоре сменился падением.Возвращаясь к предложенной нами ранее классификации реформ,можно утверждать, что по цели реформы госслужбы были техническими, ане радикальными. Изучение программных документов и законодательствапоказывает, что цель изменения основополагающих процессов, принципов итрадиций системы госслужбы никогда явным образом не ставилась.Политический дискурс был радикальнее, но не имел воплощения впрограммных установках.1 Вместе с тем, последовательные технические1Ilyin M.
Russian perspectives on democracy, political emancipation, and integrity. In: Democracy in a RussianMirror "Cambridge Studies in the Theory of Democracy". London, 2015. Р. 58-77.237реформы могут привести к изменению системных характеристик иполучению принципиально новой системы без потрясений.Попоследствиямреформыгосслужбы1980-2010-хгг.нельзяоднозначно отнести ни к эффективным, ни к неэффективным. Эффективнаяреформа предполагает достижение поставленных целей. Хотя цели реформыгосслужбы в России не были достигнуты, однако ее функционированиепостепенно улучшилось.
В настоящее время нет достаточных основанийутверждать, что система госслужбы в России является действенныминструментом для политических и общественно-экономических изменений.С другой стороны, доказано, что вектор трансформаций институтагосслужбы во все периоды соответствует общему направлению изменений вэкономике и обществе. Ошибочно утверждать, что бюрократия являетсяосновной помехой для проведения реформ в России.
Также неправомерноговорить о высокой институциональной автономии госслужбы, якобы неподдающейся реформированию. Данные свидетельствуют, что институтгосслужбы реагирует не только на структурные изменения во внешней среде,но на любые изменения в политическом дискурсе. Повышение политическоговнимания к проблемам бюрократии сопровождается быстрым изменением ееэффективности; напротив, отсутствие такого внимания сопровождаетсяснижением индексов институционального развития.
Это указывает навысокую зависимость госслужбы от внешних влияний.Длядейственнойреализацииинституциональныхизмененийнеобходима канализация политических импульсов в некой функциональнойсистеме. Одной из ключевых проблем госслужбы в новейший период, помнению многих авторов, является децентрализация управления ею. Изучениезарубежного опыта свидетельствует, что в большинстве стран1 существует понескольку1органовуправлениягосслужбой–политическихиУправление государственной гражданской службой Российской Федерации: монография / под общ. ред. А.И. Турчинова. М.: РАГС, 2009; Барабашев А.Г., Прокофьев В.Н. Создание органа по управлениюгосударственной службой, как инструмента унификации правового регулирования видов и уровнейгосударственной службы // Вопросы ГМУ.
2015. № 2. С. 7-28.238административных, единоличных и коллегиальных. К их ведению относятсявопросыподбора,оценкигосслужащих,особенновысокогоранга,определение требований к оплате и профессиональной деятельностичиновников.В СССР, ввиду особенностей модели государственной службы,управление госслужбой осуществляли партийные органы. С 1990 г., послеотмены положения конституции о руководстве партии, встал вопрос опрофессионализацииуправления.В1991службыг.исозданосозданиинеполитическогоагентствопоподготовкеорганакадров,правопреемником которого стали Роскадры.
Они отвечали за методологиюреформ, в то время, как администрация Президента занималась контролемполитических назначений, а Минтруда – вопросами социального иматериального обеспечения служащих. Это распределение функций было вомногом стихийным, нечетко урегулированным, что приводило к аппаратнымвойнам. В 1993 г. создан президентский Совет по кадровой политике,который с 2013 г. называется Комиссией по вопросам госслужбы и резерва.1Функции Роскадров, ликвидированных в 1994 г., перешли кАдминистрацииПрезидентаРФ,гдеихосуществляетпрофильноеуправление. В 1990-2010-е гг. оно было неоднократно реорганизовано иныне именуется Управлением Президента по вопросам госслужбы и кадров(приложение 8).
Таким образом, орган управления бюрократией не входит вветви власти, т.к. госслужба предусмотрена в органах всех ветвей власти, аобеспечение координации между ними – полномочие президента. Однако уадминистрации президента много задач, не связанных с госслужбой.Ряд вопросов в данной сфере передан Минтруду России.
2 Вместе стем, за пределами компетенций Минтруда находятся вопросы материальнофинансового обеспечения гражданской службы, которые закреплены за1Указ Президента РФ от 09.02.2013 № 126 «О комиссии при Президенте РФ по вопросам государственнойслужбы и резерва управленческих кадров».2Постановление Правительства РФ 19.06.2012 № 610 «Об утверждении Положения о Министерстве труда исоциальной защиты РФ».239Минфином. Успешность мероприятий Минтруда снижается вследствие ихсистематического недофинансирования.
Минэкономразвития России такжеучаствует в управлении бюрократией. Кроме того, существуют кадровыеорганывовсехсубъектахРФ.Такимобразом,имеетместонесогласованность действий, которая приводит к тому, что целостнаякадровая политика не выработана.1Сложность объекта управления диктует сложную системы управленияим. Предложения о создании единого суперведомства, отвечающего за всевопросы госслужбы, утопично.
Трудно представить себе гражданскоеведомство, которое будет регулировать прохождение военной и специальнойслужбы. Поэтому сложившаяся модель, в рамках которой управлениефедеральной госслужбой замкнуто на Президента РФ, представляетсялогически обоснованной. Другое дело, что Минтруд, которому порученавыработка политики по развитию гражданской службы, не можеторганизовать финансирование предлагаемых им мер, а их реализацияцеликом остается на усмотрение глав ведомств.Однако важнее препятствие для успешной реформы, связанное снеоптимальными границами государственной службы, сложившимися в1990-е гг.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
