Диссертация (792951), страница 51
Текст из файла (страница 51)
Госслужба, как уже указывалось, отделена от других видовдеятельности и лишена ответственности за результаты управления. Дляминимизации издержек такого подхода нами предлагается два этапаизменений.На первом этапе следует выделить проведение отбора и оценки кадровфедеральной гражданской службы, по крайней мере, среднего и высшегоуровня,вспециальнуюавтономнуюнекоммерческуюорганизацию.Руководство деятельностью НКО будет осуществлять президентскаяадминистрация, а кадровые мероприятия проводить компания-оператор,отобранная по конкурсу из крупнейший российских кадровых агентств.1Оболонский А.В. Очерки истории российско-советской бюрократической номенклатуры // Вопросы ГМУ.2015. № 3. С.
145-164.240Требования к компании-оператору и организация конкурса обеспечиваетадминистрация президента. Полномочия по выработке кадровой политикисохраняться за Минтрудом, но все кадровые мероприятия должны бытьвыведены из ведения органов власти. НКО не будет иметь властныхполномочий, но сможет на системной и профессиональной основереализовывать потенциал действующего законодательства о госслужбе.Компания-оператор будет привлекать экспертов для участия вкадровых мероприятиях. Для выполнения аналогичных функций в регионахтам на тех же принципах должны быть созданы подобные НКО. В случаевыявления нарушений в деятельности компаний-операторов, они могут бытьдосрочно заменены. Это позволит сделать кадровые процедуры болеепланомерными, контролируемыми, менее затратными и коррупционными.На следующем этапе следует начать трансформацию институтагосударственной службы в его нынешнем понимании в институт публичнойслужбы, то есть установить единые требования для гражданских имуниципальных служащих, работников организаций государственного имуниципального сектора экономики, а в перспективе – и на работниковобщественных организаций.
Все эти люди работают для обеспеченияобщественного, публичного интереса, а механизм оплаты их труда строитсяне на извлечении прибыли, а на распределении общественных фондов(бюджетных средств и пожертвований). Следовательно, можно вывестиобщность их правового статуса из общности функций.Цель данного изменения состоит в том, чтобы, во-первых, расширитькадровую базу управления, организовать условия для свободного ипланомерного перехода кадров (ротации) между уровнями и ветвямиуправленческойсистемы,подведомственнымиинекоммерческимиорганизациями во всех регионах страны.
Госсектор и НКО станут, такимобразом, естественным кадровым резервом для центральных органовуправления. Вторая цель состоит в том, чтобы переориентироватьгосаппарат с выполнения административно-бюрократических процедур на241обеспечение реальных процессов развития экономики и социальной сферы.Сделать это можно, ликвидировав искусственный правовой барьер междугосслужбой, госсектором и общественным сектором, и установив чёткие иизмеримыепоказателидеятельностидлявсехэтихорганизаций,ориентирующих их на ответственность перед гражданами. Речь должна идтиовыполнениирешенийполитическогоруководства,обеспечениеэкономического роста и социальной стабильности. Основным инструментомдля достижения целей общественного управления должны являтьсягосударственные (публичные) программы, проходящие общественное иэкспертное обсуждение и финансируемые из общественных фондов.Для руководителей приоритетом должно стать достижение целей,поставленных в рамках программ.
Оценку достижения целей следует вестина уровне независимой структуры. С учетом числа возложенных функций,следует осуществлять нормирование числа должностей публичной службы.Единство принципов публичной службы будет обеспечиваться тем,что каждая должность в рамках данной системы будет публичной ибюджетной. Публичность должности означает, что она учреждена дляудовлетворения общественно потребности или интереса, имеет публичноправовой статус. Бюджетный характер должности публичной службывыражается в том, что оплата по ней осуществляется за счет налоговыхотчислений граждан. Все это создает условия для подотчётности публичныхслужащих гражданам.
Если в состав публичных служащих войдутгражданские активисты, то они смогут участвовать в выработке иреализации управленческих решений, действуя на общественных началах.Такойподходнеутопичен,учитывая,чтоужетеперьдепутатымуниципальных и ряда региональных представительных органов работаютна общественных началах. Кроме того, следует отметить, что публичныйслужащих будущего – это, прежде всего, профессионал в какой-либообласти, поэтому отбор на постоянные оплачиваемые должности публичнойслужбы, равно как и кандидатов на позиции общественных экспертов242должен происходить на основании профессиональных требований кдолжности – модели компетенции.Контроль общества за функционированием публичной службы можетосуществляться в формах размещения открытых данных, общественнойоценкидеятельностислужащихпокритериямобщественнойудовлетворенности их работой, участия общественных экспертов вдеятельности органов власти и обсуждениях проектов управленческихрешений,затрагивающихинтересыграждан.Отчастиусловиядляреализации этих мер созданы уже на сегодняшний день, но важно перейти отформального применения технологий открытости к их реальной иповсеместной имплементации.Предлагается разработка, принятие и реализация государственнойпрограммы «Эффективное государство» в составе следующих подпрограмм:- управление федеральным имуществом;- управление финансами и развитие бюджетной системы;- административная реформа и повышение открытости государства;- реформирование государственной службы;- развитие местного самоуправления;- развитие правосудия и правоохранительной деятельности;- внешнеполитическая деятельность.Каждая из подпрограмм должна реализовываться под контролемответственного исполнителя – федерального органа власти – в рамках общейметодологии.Вчасти,связаннойгосударственнаяпрограммапредусматриватьпроведениесадминистративной«Эффективноемониторингареформой,государство»должнагосударственныхфункций,выполняемых всеми органами власти.
Применение методики должнопроисходить, начиная с уровня федеральных органов власти, специальноуполномоченными экспертными коллективам, отобранными на конкурснойоснове, под контролем администрации президента.243Для каждой государственной функции, исполнение которой органамигосударственной власти признано необходимым, должны быть созданыинструменты оценки. Государственные функции могут оцениваться попоказателям стоимости исполнения функции, трудозатрат на исполнениефункции, качества исполнения функции.Должнабытьразработанаметодикаинтегральнойоценкиэффективности деятельности правительства РФ, основанная на показателяхобщественной удовлетворенности качеством жизни в стране и динамикеобъективных показателей социально-экономического развития за отчетныйпериод. По итогам оценки президентом должно приниматься решение остепени удовлетворительности деятельности правительства.Кроме того, следует разработать методику оценки эффективностифедеральных органов исполнительной власти на основании показателейоценки совокупности государственных функций, закреплённых за каждымгосударственныморганом.Реализациягосударственныхфункцийоценивается, исходя из соотношения расходов на реализацию и полученногоэффекта.
Непосредственный эффект измеряется уровнем доходов бюджетаили уровнем общественной удовлетворенности в результате реализациифункции. Конечный эффект измеряется динамикой показателей социальноэкономического развития, специфичных для данной функции.Далее подобные системы оценки должны быть декомпозированы науровень подведомственных организаций и структурных подразделенийгосударственных органов, отдельных госслужащих. Подобные попыткиранее уже предпринимались, но носили бессистемный характер.
В результатесистема объективной оценки деятельности государства отсутствует, чтоспособствует низкому качеству власти. Принятие программных документовне сопровождается применением механизмов оценки их реализации.Следует включать мероприятия по реформированию государственнойслужбы в документы стратегического планирования. Это необходимо длятого, чтобы целевые показатели развития отраслей и территорий можно было244увязатьспоказателямиоценкииндивидуальнойрезультативностидеятельности госслужащих. В настоящее время необходимость работы вданном направлении нормативно не закреплена, развитие институтагосслужбы происходит в виде бессистемных мероприятий. Законодательдаже ушел от термина «реформирование» в сторону слова «развитие»,подчеркивая этим фрагментарность планируемых изменений.
Однако такимимерами не представляется возможным осуществить качественное повышениеэффективности института госслужбы. Система бюрократии по-прежнемудействует изолированно от общегосударственных приоритетов.В нашей работе предложены методологические подходы для оценкигосударственнойслужбысучетомполитическихизмененийиэкономического развития страны. Эту деятельность следует осуществлять сучетомнеобходимостидостиженияполитическихприоритетов,сформулированных руководством и формализованных в стратегическихдокументах отраслевого планирования по направлениям деятельностисоответствующих государственных органов и государственных служащих.Выводы1. В качестве индикатора политических импульсов институциональнойтрансформации госслужбы учитывались выступления руководителей страныпо данному вопросу. Хотя подобные высказывания звучат постоянно, ихсистематизированного изучения в рамках политических исследований ранее,насколько известно, не предпринималось.
В ходе изучения высказыванийполитических лидеров о бюрократии обращает внимание их параллелизм.2. Рассчитан индекс развития института госслужбы по авторскойметодике. Минимальные значения индекса наблюдались в 1992-1994 и 2006гг., а максимальное – в 1988 г. К 2018 г. индекс находился на уровне 1991 г.,и это лучшее значение в новейшей истории России. Также рассчитан индекссоциально-экономического развития (СЭР) страны на основе изучениядинамики свыше 400 статистических показателей по всем отраслямэкономики и социальной сферы.
Сделан вывод, что значения данного245индекса в 2018 г. находятся на уровне, сопоставимом с 1991 г., но ниже 1980х. Так проявляется цена «шоковых» реформ 1990-х гг.3. Проведенное исследование показало, что в динамике развитияэкономики и социальной сферы, с одной стороны, и аппарата госслужбы, сдругой, наблюдается соответствие. Что касается влияния политическогоиндекса, то оно не столь очевидно. Установлено, что высказыванияполитических лидеров о бюрократии соотносятся с политическими циклами:число высказываний на данную тему повышается в годы, предшествующиепрезидентским и парламентским выборам.4. Для действенной реализацииинституциональных измененийнеобходима канализация политических импульсов.
Одной из ключевыхпроблемгосслужбывновейшийпериодявляетсядецентрализация.Наблюдается множественность субъектов управления, несогласованность ихдействий приводит к тому, что целостная кадровая политика не выработана.Сложность объекта управления диктует сложную системы управления им.246ЗАКЛЮЧЕНИЕПроведенное исследование позволяет сформулировать следующиеосновные выводы, содержащие в себе элементы научной новизны.1. Поставленные исследовательские задачи решены, а выдвинутаягипотеза в основном подтвердилась.
С учетом вызовов общественнополитическогоразвитияРоссииактуализируетсяноваяпрограммагосударственного строительства. Важно определить основной векторреформирования госаппарата. Таким вектором должно стать преодолениеинституциональной ловушки. Государственную службу в существующемвиде невозможно ни упразднить, ни искусственно реформировать извне.Поэтому представляется более целесообразным формировать параллельно сней новые институты, построенные на иных принципах, снизив тем самымвлияние неэффективной неопатримониальной бюрократии и создав условиядля перехода к публичным политическим институтам, в деятельностькоторых вовлечено все общество, а не только элиты. Эти предложения вслучае реализации позволят повысить открытость госслужбы и адаптироватьее под изменяющиеся потребности российского общества и политическиеизменения.2.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
