Диссертация (792951), страница 47
Текст из файла (страница 47)
не утверждена.После 2012 г. реформа бюрократии направлялась одним из «майских»указов.4 Технический характер документа не способствовал проведениюсистемных преобразований. 5 В исследовании экспертов НИУ ВШЭ указано,что госслужба является сегодня важным политическим актором, при этомкачество госуправления остается низким: из предлагаемых альтернативгосаппарат выбирает, как правило, самое простое и затратное решение.Мотивацией деятельности чиновников является исполнение поручений, а нерешение проблем.
Большое число процедур являются не содержательными, аимитационными. Успехи в сфере электронного документооборота и оказаниягосуслуг в многофункциональных центрах не меняют дела в целом.61Баснак Д.В. Создание системы управления российской государственной службой в современных условиях// Вопросы ГМУ. 2008. № 4.
С. 4-26.2Клименко А.В. Десятилетие административной реформы: результаты и новые вызовы // Вопросы ГМУ.2014. № 3. С. 8–51.3Указ Президента РФ от 10.03.2009 № 261 «О федеральной программе "Реформирование и развитиесистемы государственной службы РФ (2009-2013)"».4Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системыгосударственного управления».5Прокофьев В. Двухлетние итоги развития государственной службы на основе реализации УказаПрезидента РФ // Государственная служба.
2014. № 3. С. 10-14.6Жулин А.Б. Перспективы административной реформы. В сб.: Тезисы XVII Апрельской международнойконференции. М.: НИУ ВШЭ, 2016. С. 47-69.220Основные направления развития гражданской службы на 2016-2018 гг.предполагают управление численностью служащих; внедрение электроннойсистемы в кадровой сфере; введение методики для кадровых конкурсов;унификацию требований к должностям; оценку эффективности кадровыхслужб; материальное стимулирование.1 Обращает внимание узкий переченьмер, направленных на точечные улучшения в существующей системе.Выводы1.
К началу 2000 г. система российской власти сочетала в себенедостатки старой командно-административной модели и новые проблемы,вызванные «скачком в рынок». Борьба на политическом рынке шла зараспределение доступа к внешней и внутренней ренте.2. Программа реформ начала 2000-х гг. являлась продолжением курса1990-х гг.: ее готовили либеральные экономисты с опорой на западный опыти в целях дальнейшего разгосударствления.
Хотя второй этап реформготовился более тщательно, чем радикальные реформы 1990-х гг., но и ониреализовывались в обстановке нестабильности, кризисного состоянияэкономики и при сильном внешнем давлении. Способность проводитьотраслевые реформы определялась влиятельностью и настойчивостьюконкретных руководителей, их близостью к президенту. Финансовоэкономические (Г.О. Греф, А.Л. Кудрин) и силовые (С.Б. Иванов, Н.П.Патрушев) ведомства здесь имели приоритет перед социальными ихозяйственными («неформальная институционализация»).3.
В условиях низкого качества бюрократии залогом успеха реформслужит контроль со стороны первого лица, вовлечение команды сторонникови быстрота реализации, дающая ощутимые результаты. В случае реформыгосслужбы эти условия не выполнялись. Президент дистанцировался отреформы, поручив ее своей администрации и различным комиссиям.Фактически реформа поручена самой бюрократии: отсутствует центральный1Указ Президента РФ от 11.08.2016 № 403 «Об основных направлениях развития государственнойгражданской службы РФ на 2016-2018 гг.».221орган для координации как административной реформы, так и реформыгосслужбы.2225.2. Перспективные сценарии политики изменений институциональноймодели российской государственной службыРассмотрим сценарии и риски трансформации института отечественнойгосслужбы в ходе политических изменений последних лет. Особуюзначимость имеют политические факторы данной трансформации и ее связь собщим направлением социально-экономического развития страны.В качестве маркера политических импульсов реформ бюрократиирешено учитывать высказывания руководителей страны по данному вопросув хронологических рамках исследования.
Реформа государственной службыотносится к числу ключевых структурных реформ. Критика бюрократии ипризывы к повышению ее эффективности входят в арсенал почти любойполитической силы как в ходе борьбы за власть, так и при ее удержании.Данные реформы могут проводиться изолированно или быть встроенными вширокую повестку общественно-политических изменений.В источниках, описанных в параграфе 1.2, выявлены более 300высказываний по исследуемой проблематике в хронологических рамкахработы.
Л.И. Брежневу принадлежит 3% цитат, т.к. исследование охватываетлишь последний год его восемнадцатилетнего руководства. Ю.В. Андропов иК.У. Черненко в краткий период руководства страной заявлений по данномувопросу не сделали, зато М.С. Горбачев в рамках проводимой им политикигласности часто выступал с критикой бюрократии и предложениями по ееусовершенствованию.
Ему принадлежит 19% анализируемых цитат.Первый президент России Б.Н. Ельцин в 1994 г. ввел практикуежегодных Посланий президента Федеральному Собранию, в каждом изкоторых уделял внимание проблемам качества власти. Он автор 20%высказываний о госслужбе. Его преемник В.В. Путин выступал по широкомуспектру вопросов управления, как в Посланиях, так и в пресс-конференциях,он – автор 32% высказываний. Д.А. Медведев, как на посту президента, так ипремьера, особое внимание уделял проблемам коррупции, а ранее онкурировал разработку закона о госслужбе в администрации президента.
Ему223принадлежит 21% цитат. Членам ЦК КПСС Г.А. Алиеву и Г.П.Разумовскому, главе Верховного Совета РФ А.В. Руцкому, председателямправительства РФ С.В. Степашину, Е.М. Примакову, М.Е. Фрадкову и другимв совокупности принадлежит 5% высказываний о бюрократии. Смещениявыборки в сторону какого-либо одного деятеля не наблюдается, чтосвидетельствует о корректном подборе исходных данных.4030предложениякритика201001981-1985 1986-1990 1991-1995 1996-2000 2001-2005 2006-2010 2011-2016Рис. 5.1. Результаты контент-анализа выступаний руководителей государствапо вопросам развития бюрократии, %Содержательный анализ по предмету высказываний предполагалразделение высказываний на критику и предложения, данные группысоотносятся в пропорции приблизительно один к двум (рис.
5.1).Л.И. Брежнев вносил предложения в 60% своих высказываний обюрократии; М.С. Горбачёв – в 71%. У Б.Н. Ельцина лишь 54% выступленийо бюрократии имели позитивную программу изменений, у В.В. Путинатаковых 65%, у Д.А. Медведева 72%, у остальных руководителей – 55%.Таким образом, самая высокая доля предложений содержалась в текстах иречах Медведева и Горбачева; при этом мы не оценивали качество иреализуемость этих предложений. Главными критиками бюрократии былиБ.Н. Ельцин и Л.И. Брежнев (sic!). Руководители законодательных органов иправительства чаще выступали с критикой аппарата, чем с предложениями.Критические замечания преобладали в 1990-х и начале 2000-х гг.Позитивная повестка стала преобладать лишь в самые последние годы.
Этоинтересные и необычные, на наш взгляд, результаты, дополняющиеполитические портреты руководителей нашего государства.224Интересна конкретная тематика выступлений, посвященных госслужбе.Весь массив высказываний был разделен на 7 тематических групп. Большевсего доля цитат об эффективности госаппарата (25% от объема выборки) и окоррупции (21%).1 Несколько меньшую долю составляют высказывания окадровой работе (17%), взаимодействии госслужбы и общества (13%).
Режевсего обсуждались вопросы взаимодействия госслужбы и политики (9%)2,оплаты3 и численности госслужащих (по 8%)4. Это несколько неожиданныерезультаты, так как на обыденном уровне складывается впечатление, чтобольшинство упоминаний о госслужбе в публичном пространстве посвященыкоррупции и численности чиновников.Распределение цитат по хронологии показывает, что тематикавзаимодействия госслужбы и общества была наиболее востребованной в2001-2010 гг.
(к этому периоду относится 46% цитат данной группы).Вопросы соотношения бюрократии и политики чаще обсуждались в 19861990 г. (28%). Проблемам кадровой работы уделялась особое внимание в теже годы (41%), а проблемам коррупции – в 1996-2000 и 2011-2016 гг. (по26%). Оплата госслужащих чаще обсуждалась в политическом дискурсе в2001-2005 гг. (29%), численность – в 1986-1990 гг. (38%), а эффективность в1986-1990 и 2001-2005 гг.
(30 и 28%).Данное распределение приоритетов позволяет предположить, чтоаспекты политической роли бюрократии актуализируются в периодыструктурных реформ; численность, оплата и эффективность госслужбычаще обсуждаются в контексте разработки служебного законодательства.Кадровая1работавходитвчислоприоритетовпринеобходимостиНапример: «Слабость государственной власти … стала питательной средой коррупции» (Ельцин Б.Н.Послание Президента Федеральному Собранию // Российская газета. 1996. № 39.
27 февраля).2Например: «Ответственность за страну формируется … когда люди видят, что власть прозрачна, доступнаи сама "вкалывает" ... Власть не должна быть изолированной кастой» (Путин В.В. Послание ПрезидентаФедеральному Собранию // Российская газета. 2012. № 287. 13 декабря).3Например: «Сегодня наше государство недостаточно богато, чтобы платить государственному служащемузаработную плату в объемах, сопоставимых с вознаграждением государственных служащих в другихстранах. Но мы будем стараться этот разрыв постепенно ликвидировать» (Медведев Д.А. Прессконференция первого зам.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
