Диссертация (792951), страница 49
Текст из файла (страница 49)
Минимум наблюдался в1991 г. (52), максимум – в 2008 г. (86). Число функций данных органовсократилось в 1981-1991 гг., возросло к 2010 г. до 6878, и впоследствиисократилось до 5700. В пересчете на ведомства количество функций былобольше в 1984 г. (90) и меньше в 2004 г. (61). Численность госслужащихбыла минимальной в 1988 г. (127 тыс. чел., включая союзный аппарат поРСФСР), и максимальной в 2009 г. (515,8 тыс. чел. без обслуживающегоперсонала).
В последние годы происходит сокращение численностибюрократии. Доля госслужащих среди населения была одинаковой в 1994,2004 и 2016 гг. (0,28), т.е. ее реального снижения не происходит. Выявленазначительная(более70%)корреляциямеждучисломфункцийигосслужащих, т.е. увеличение численности госслужащих обычно совпадает сувеличением количества государственных функций.230Средний возраст и стаж госслужащих возрастал до середины 2000-х гг.,достигнув 40 лет и свыше 15 лет стажа, а впоследствии снизился до возраста38 лет и стажа 10 лет.
Средний возраст госслужащих ниже, чем возрастработников в экономике. Доля лиц с высшим образованием превысила 90% в2010 г. (в СССР доля дипломированных специалистов в госаппарате непревышала 30%), что указывает на повышение престижности госслужбы вобществе.Оплата госслужащих до середины 1990-х гг. находилась на среднем повсей экономике уровне. В советские годы она бывала даже ниже средней.Далее произошёл резкий рост на фоне обнищания части населения, и уровеньоплаты федеральных госслужащих в 2 раза выше средней оплаты вэкономике, а в ЦА – в 3 раза выше. Доля расходов на содержание госслужбывозрастала с 0,46% в 1981 г. до 2,62% в 2009 г., и снизилась до 0,5% в 2016 г.Как видно, доля расходов на бюрократию остается невысокой во все годы.Это новые и интересные данные, вместе с тем, лишь по внутреннимизменениям в аппарате госслужбы нельзя судить об эффективности еереформирования.
Предмет деятельности госслужбы состоит в обеспеченииреализации государственной политики. Сделать вывод о направленииобщественного развития можно на основании динамики социальноэкономических показателей. В общем виде она представлена на рис. 5.3.Госпрограммы, бюджетОбщест- Политиче- Политиче Изменения Институт Изменениявеннаяскийскийв госрегули- госслуж- в отрасляхпотребность выборимпульсбыэкономикированииФиксацияизменения вдинамикестат. показателейРис.
5.3. Жизненный цикл реформ и место в них государственной службыСуществование общественных потребностей диктует необходимостьполитического выбора. Ответственность за принятие политических решенийлежит на главе государства, который определяет цели государственной231политики. На основании этих целей разрабатываются отраслевые стратегии,обосновываются долгосрочные приоритеты и лимиты расходов по каждомуприоритету. Стратегические решения структурируются в государственныхпрограммах отраслевого развития.
Программный подход оправдывает себятам, где в реализацию поставленных целей вовлечены несколько ведомств.1Перечень ключевых сфер государственного регулирования определяетсянабором госпрограмм, а направления деятельности государства в отраслях –целевыми показателями программ. Отобраны около 400 показателей, покоторым имеются данные с 1981 г. (приложение 1).
По ним методом главныхкомпонент построен индекс социально-экономического развития страны.Выяснено, что в отраслях социальной сферы с 2000-х гг. происходитподъем, который, однако, не компенсировал обвального спада начала 1990-х.В финансово-экономической сфере положение в 2018 лучше, чем в 1991 г.,но хуже, чем в 1980-х. В сфере безопасности достигнуто существенноеулучшение значений индекса и превышен уровень 1980-х гг. В «реальном»секторе удалось вернуться к уровню 1991 г., но значения 1980-х еще недостигнуты. В 2010-е гг. в АПК произошло оживление, однако длительныйкризис, начавшийся еще в 1980-х, не преодолен.
В целом по всем отраслямзначения индекса СЭР в 2018 г. находятся на уровне, сопоставимом с 1991 г.,но ниже 1980-х. Так проявляется цена «шоковых» реформ 1990-х гг.Население страны росло до 1993 г., после чего произошла депопуляция.До 2009 г. численность сократилась на 4,5%. В дальнейшем происходит ростнаселения, однако значение 1993 г. в 148,6 млн чел. не достигнуто.
Рыноктруда сжимался до середины 2000-х гг., а в последние 15 лет вырос на 9%.Средняя оплата на рынке труда, выраженная в сопоставимых ценах, достигламинимума в 1999 г. и максимума в 2014 г. По среднедушевому ВВП Россиявходит в число развитых стран. В 1992-1999 гг. ВВП снизился на 57%,1О гармонизации документов государственного стратегического планирования / А.В. Клименко, В.А.Королев, Д.Ю. Двинских, И.Ю. Сластихина. М.: НИУ ВШЭ, 2015; Полтерович В.М. О формированиисистемы национального планирования в России // Журнал НЭА.
2015. № 2 (26). С. 1-11; Тихомиров Б.,Френкель Ф. О единой социально-экономической политике и стратегическом планировании //Экономическая политика. 2017. Т. 12. № 4. С. 82-117.232однако к 2016 г. вырос по сравнению с 1991 г. в 3,7 раза. Россия входит вчисло стран с высоким уровнем жизни: по индексу развития человеческогопотенциала (ИЧР), определяемому ООН, в 2016 г. она заняла 50 место вмире. По сравнению с 1991 г.
ИЧР увеличился на 9,5%.1В результате проведенного анализа стало возможным графическиотразить изменения института госслужбы на фоне социально-экономическихтрансформаций и в условиях воздействия политических факторов (рис. 5.4).Рис. 5.4. Динамика индексов, характеризующих политические, социальноэкономические и административные факторы развития госслужбы, %Вертикальные линии отражают смену политических лидеров.Обращает внимание, что пиковые значения упоминаний о госслужбе вречах лидеров страны в основном совпадают с политическими циклами.Первый период, продолжавшийся до 1982 г., характеризуется политическойстабильностьюприумеренномэкономическомросте.Стабильностьполитического курса выразилась в понижении публичного внимания кбюрократии. Оживление относится к XXVI съезду (1981), подготовившемуоснову для политики ускорения.
На уровне реальных изменений такжезафиксировано снижение индекса развития госслужбы в данный период.1Human Development Index trend: http://hdr.undp.org/en/content/table-2-human-development-index-trends233Период 1982-1985 гг. именуется политикой «ускорения». Он связан сдеятельностью Ю.В. Андропова и М.С.
Горбачева, делавших попыткиповышения темпов роста экономики за счет развития промышленности безполитических реформ. В данный период умеренный рост СЭР сопровождалсяотсутствием дискуссий о госслужбе и снижением индекса госслужбы.В третий период (1986-1991), часто именуемый в литературе«перестройкой», политические лидеры (М.С. Горбачев, Б.Н. Ельцин) частовысказывались по проблемам госслужбы. Началась радикальная сменауправленческихкадров,сопровождавшаясякритикойгосаппарата,получившей характер политической кампании. Была сделана попыткамодернизации социализма за счет расширения политического плюрализма.Кратковременный рост СЭР сменился спадом, те же тенденции наблюдалисьв аппарате. К концу периода внимание к реформе бюрократии сходит на нет.В четвертый период, годы первого президентского срока Б.Н. Ельцина(1992-1995), была реализована политика «шоковой терапии».
В экономикепроизошел резкий спад. В 1991-1994 гг. руководство страны почтиполностью оставило госслужбу вне пределов своего внимания. Рост вниманияк теме отмечен лишь в середине 1990-х гг., когда шла подготовка закона «Обосновах государственной службы» (1995). В избирательной кампании 1996 г.и позднее проблемы госаппарата присутствовали в выступлениях президента.На этом фоне наметились позитивные тенденции в развитии госслужбы.В период, охватывающий второй президентский срок Б.Н.
Ельцина(1996-1999), происходило перераспределение национальных богатств в пользуузкого круга олигархов, поддержавших президента на выборах, что далоповод именовать эти годы «семибанкирщиной». Экономика достигла дна к1999 г., в аппарате государственных органов также наступил период спада.Однако наблюдался рост числа упоминаний о госслужбе президентом.В шестой период происходило строительство «вертикали» власти В.В.Путиным в течение первого президентского срока (2000-2003). Были начатыструктурные реформы, сделаны попытки ограничения произвола олигархии.234Началось восстановление экономики, первая программа реформированиягосслужбы (2003-2005), принятая в 2002 г., также дала первые плоды.
В 2003г. отмечен исторический максимум упоминаний высшими должностнымилицамиогосслужбе.Причинамитомумогутбытьначавшаясяадминистративная реформа, а также президентская избирательная кампания.В седьмой период (2004-2007), совпавший со вторым президентскимсроком В.В. Путина, высокие цены на нефть гарантировали изобилие встране и поддержку курса президента в обществе, несмотря на остановкуреформ.
Этот период условно назван нами «суверенной демократией», повысказыванию В.Ю. Суркова (2006) о том, что общественная поддержкакурса президента имеет приоритет перед его соответствием международнымнормам демократии. В данный период экономический рост замедлился,госслужба развивалась противоречиво, политическое руководство сократилодо минимума публичное обсуждение данной проблематики.Восьмой период, связанный с президентским сроком Д.А. Медведева(2008-2011), обозначен нами как «консервативная модернизация».
Дляданного периода характерно проведение резонансных, но неглубоких реформна фоне начала мирового кризиса и проявлений общественного недовольствав стране. В экономическом развитии явного спада не произошло, но развитиегосслужбы по–прежнему было противоречивым. Принятая в 2009 г. втораяфедеральная программа развития госслужбы не дала быстрых результатов.Пиковые значения числа упоминаний о госслужбе в политическом дискурсесоответствуют периодам избирательных кампаний 2007 и 2011 гг.Наконец, девятый анализируемый период (2012-2018 гг.) соответствуеттретьему президентскому сроку В.В.
Путина. Данные годы еще не получилиобщепринятого обобщенного названия в историографии. На наш взгляд, ондовольно хорошо описывается публицистической формулой «русская весна»,получившей распространение после воссоединения Крыма с Россией в 2014 г.Для данного периода характерна активная внешняя политика, котораяспособствует общественному единению в условиях международных санкций.235Экономика успешно развивается после кратковременного спада, достигнутоезначение индекса СЭР примерно соответствует уровню 1992 г. Это означает,что последствия «шоковой терапии» преодолены только теперь. Такжеудалось добиться относительно успешного развития госслужбы, сокращенияее численности и снижения расходов. Начало предвыборной гонки 2018 г.сопровождается активизацией выступлений лидера по данному вопросу.Проведенное исследование показало, что в динамике развитияэкономики и социальной сферы, с одной стороны, и аппарата госслужбы, сдругой, наблюдается совпадение.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
