Диссертация (792951), страница 40
Текст из файла (страница 40)
М.: Республика, 1992.3Постановление Правительства РФ от 16.09.1992 № 722 «О разработке Федеральной программыструктурной перестройки экономики России».188деле программа проведения «шоковых» реформ отсутствовала, ониготовились поспешно, в виде реакции на возникающие проблемы.1Приватизация коснулась в первую очередь рентабельных предприятий,что снизило доходы бюджета. Правительство реагировало ростом налогов ирадикальным сокращением расходов.2 VI и VII-й Съезды народных депутатовРФподвергликритикедействияправительства.Конфликтмеждупрезидентом и Съездом (Верховным Советом) постепенно расширился доконституционного кризиса, вызванного разногласиями о распределенииполномочий в новой конституции РФ. Пиком кризиса стал октябрь 1993 г.,когда X-й Съезд принял решения о прекращении полномочий президента, атот распустил Верховный Совет и провел реформу, утвердившую в Россиипрезидентскую форму правления. Новое правительство пошло на увеличениегосударственных расходов ради поддержки предприятий и граждан.3 Дляэтого была проведена денежная реформа 1993 г., получены крупныевнутренние займы (через выпуск ГКО) и зарубежные кредиты.Под руководством А.Б.
Чубайса создана комиссия по экономическойреформе, одной из задач которой было повышение эффективности системыорганов исполнительной власти.4 Предпринимались попытки планированияреформ.5 К концу десятилетия действовало до 200 федеральных программ.Программы должны были способствовать комплексному решению проблемреального сектора,6 финансового рынка,7 социальной сферы.8 Однаконесбалансированная1политикареформприводилакфинансовойАвен П., Кох А.
Революция Гайдара: история реформ 90-х из первых рук. М.: Альпина, 2013.Явлинский Г.А., Космынин А.В. Двадцать лет реформ – промежуточные итоги? (Российское общество какпроцесс) // Мир России. 2011. № 2. С. 3–28.3Huskey E. Presidential Power in Russia. New York: M.E. Sharpe, 1999.4Постановление Правительства РФ от 21.11.1994 № 1276 «О Комиссии Правительства РоссийскойФедерации по экономической реформе».5Программа Правительства РФ от 06.08.1993 «Развитие реформ и стабилизация российской экономики» на1993-1995 гг..6Концепция государственной промышленной политики России на 1994–1995 гг.
от 26.07.1994; Основныенаправления промышленной политики РФ на 1995-1997 гг. от 19.04.1995; Постановление Правительства РФот 16.01.1996 № 37 «Об основных направлениях структурной перестройки промышленности».7Указ Президента РФ от 21.03.1996 № 408 «Об утверждении Комплексной программы мер по обеспечениюправ вкладчиков и акционеров».8Постановление Правительства РФ от 20.06.1993 № 595 «О Государственной целевой программе"Жилище"»; Указ Президента РФ от 18.08.1994 № 1696 «О программе "Дети России"».2189нестабильности (кризис неплатежей, обвальные падения фондового рынка).Госпрограммы на данном этапе представляли собой скорее наборынесвязанных мероприятий, чем комплексные документы.В 1994 г.
состоялось Послание президента впервые избранномуФедеральному Собранию. Конституировав тяжелое положение экономики,Б.Н. Ельцин призвал к преодолению разногласий, строительству государствана базе «естественных ценностей», а не идеологий. Названы такие проблемыгосаппарата, как бюрократизм, участие в политике, коррупция, слабостьдисциплины. Президент призвал разработать закон о госслужбе. 1В следующем послании президент вновь указал на необходимостьпринятия закона, призванного сделать чиновников профессиональными и неполитизированными.
Он заявил, что кадровое обновление аппарата идет с«огромнымсопротивлением».Такимобразом,реальногоизменениягосударственной службы до 1995 г. не произошло; она эволюционироваластихийно, вместе с экономикой и обществом. Правительство пыталосьпроводить структурные реформы, но реальным политическим приоритетомбыло становление финансовых рынков и института частной собственности.Уход от директивности управления привел к тому, что правительствоутратило контроль над предприятиями, отраслями и даже регионами страны.Управление ограничилось принятием правовых актов и перераспределениемфинансовых ресурсов.
Принимаемые акты не формировали, а лишьзакрепляли стихийно складывавшиеся отношения.2Законодательство о госслужбе складывалось медленно. Первоначальнокруг служащих был таким же, как в СССР, за исключением партработников.За основу при разработке проекта закона о госслужбе был взят старый проектМинюста СССР. Основные противоречия вызывал вопрос о подчиненностигосслужбы: проект относил ее к ведению Верховного Совета, президент был1Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 24.02.1994 «Об укреплении Российскогогосударства» // Российская газета.
1994. 25 февраля.2Colton T., Holmes S. (eds.). The State after Communism: Governance in the New Russia. Lanham: Rowman andLittlefield, 2006; Гельман В.Я. Из огня да в полымя: российская политика после СССР. СПб.: БХВПетербург, 2013.190не согласен с этим. В 1992-1993 гг. Верховный Совет рассмотрел 22редакции Основ законодательства о госслужбе.В 1992-1994 гг. в структуре Правительства РФ действовало Главноеуправление по подготовке кадров для госслужбы (Роскадры).1Роскадрамисоздана система подготовки госслужащих на базе специализированныхкадровых центров (академий) и введена новая специальность высшегообразования – государственное и муниципальное управление.В 1993 г. Роскадры опубликовали предложения о реформе, в которыхуказывалось, что решение Президента о новых принципах кадровой работы вгосаппарате должно быть теперь реализовано в виде конкретных действий.2После роспуска Верховного Совета и принятия Конституции РФ в 1993г.
указом президента было утверждено Положение о федеральной госслужбе.Оно было неполным по сравнению с предлагавшимися фундаментальнымизаконопроектами, но стало первым актом, где было дано определениепонятия государственной службы. Было определено, что госслужбойсчитается исключительно работа в органах власти и управления. Положениесодержало перечень федеральных органов, где предусмотрена госслужба, и кчислу госслужащих перестали относиться депутаты, судьи, работникисамоуправления.3 В 1993 г.
был создан межведомственный Совет приПрезиденте по кадровой политике.4После первых парламентских выборов законотворческий процессоживился. Итогом стало принятие в 1995 г. закона «Об основах госслужбыРФ». Он отделил региональную госслужбу от федеральной. Служба сталапониматься как профессиональная деятельность. Политические должности1ГАРФ. Ф. 10028. Оп. 1. Д. 26.
Л. 45-47.Беков Х.А. Роскадры: Опыт создания федерального ведомства по делам госслужбы // ЧиновникЪ. 2001. №301 (13). С. 11-20.3Указ Президента РФ от 22.12.1993 № 2267 «Об утверждении Положения о федеральной государственнойслужбе».4ГАРФ. Ф.10028. Оп. 1. Д. 25. Л.
48-50.2191категории «А» к госслужбе не относились. Категорию «Б» составлялипомощники руководителей, а категорию «В» все остальные госслужащие.1В подготовке закона 1995 г. участвовал ограниченный круг экспертов, вт.ч.иностранных.НеопределенностьОбщественноецелейнепоследовательностиобсуждениереформированияформулировокзакона,былогосслужбыминимальным.привелавоплотившихвксебенесовместимые тенденции.2 Сохранялся номенклатурный принцип подбораруководящих кадров, были реанимированы некоторые элементы царскойгосслужбы и одновременно заимствовались элементы из систем стран Запада.Количество государственных органов увеличивалось. В середине 1991г. существовало 45 ведомств, в конце года – уже 52, в конце 1992 г. – 62.В Конституции 1993 г.
введен принцип разделения властей. Органыгосударственного управления получили наименование федеральных органовисполнительной власти (ФОИВ). Постепенно в круг ведения президентастали входить органы силового блока, в ведение председателя правительства– гражданские ведомства. В декабре 1993 г.
действовал 71 ФОИВ. Во второмправительстве Черномырдина, сформированном в январе 1994 г., было 72ведомства. В начале 1994 г. к ведению президента относились 12 органов(17%), в ведении правительства РФ находились остальные 58 органов (83%).Количество форм ФОИВ дошло до десяти. Помимо министерств икомитетов, явились службы, надзоры, агентства, управления. Четких отличиймежду ними не существовало. Спецификой времени была создание органовпод конкретных людей. В радикальных реформах участвовало большинствогосорганов, что потребовало разработки новых положений о них.
К 1995 г.ФОИВ исполняли, по нашим подсчетам, 5010 функций, что меньше, чем вСССР, но больше, чем в РСФСР в 1985 г. Больше функций выполнялиминистерства труда (120), здравоохранения (123), атомной энергии (120).1Федеральный закон от 31.07.1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы РоссийскойФедерации».2Barabashev A., Straussman J.D. Public Service Reform in Russia, 1991–2006 // Public Administration Review.2007.
Vol. 67. No 3. P. 373–382.192Относительно кадрового состава госслужащих следует отметить, чтоон довольно четко разделился на политический и административныйуровень.1 Политическая номенклатура существует и в новой России,включая всех руководителей, назначаемых президентом. В начале 1990-х гг.не более четверти работников поддерживали рыночный курс, а среди егосторонников лишь треть имели к моменту назначения управленческий опыт.2В административную группу входили работники среднего уровня. К1995 г.
75% кадров на федеральной и 82% на региональной государственнойслужбе были выходцами из советского аппарата.3 Эти кадры имели большойопыт, но не поддерживали радикальные реформы. К середине 1990-х гг.основной контингент сотрудников либо работал на госслужбе более 15 лет,либо менее 5 лет, т.е. наблюдался фоновый разрыв в стаже. В рядеминистерств и ведомств доля работников старше 51 года составляла более50%. На руководящих должностях было лишь 0,6% лиц в возрасте до 40 лет.4Текучесть кадров достигала 25% в год, и 15% должностей в среднем быливакантными, что свидетельствует о падении престижа службы в обществе. 5Численность государственных служащих в 1991 г. составляла 720 200чел., в 1992 г. – 826 200 чел., в т.ч.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
