Диссертация (792951), страница 33

Просмтор этого файла доступен только зарегистрированным пользователям. Но у нас супер быстрая регистрация: достаточно только электронной почты!

Текст из файла (страница 33)

Этиэксперты (Я.И. Кузьминов, Л.И. Якобсон, А.В. Клименко, А.Ю. Мельвиль,А.В. Оболонский) понимали, что существующий состав госслужащих необеспечивает решение задач модернизации, а правовое обособлениеинститута госслужбы только усиливает политические амбиции бюрократии испособствует коррупции. Решение лежит во внедрении отдельных рыночныхпринципов в деятельность госорганов, привлечении кадров из бизнеса,использовании зарубежного опыта.

С таких позиций осуществлялосьпроектирование административной реформы 2002-2004 гг., включавшейсокращение государственных функций, развитие государственных услуг.Решения политических акторов уравновешивали предложения обеихэкспертных группировок.2 Если в экономических преобразованиях позицияруководства страны была относительно последовательной и опиралась на1Атаманчук Г.В.

Сущность государственной службы. 2-е изд. М.: РАГС, 2008.Барабашев А.Г. Теоретические ориентиры дальнейшего развития государственной службы РоссийскойФедерации // Вопросы ГМУ. 2007. № 1. С. 19–52.2157монетаристское учение М. Фридмана, то в политико-административныхреформах ясность позиции отсутствовала. В результате эксперты одногонаправления упрекали власть в отказе от единства государственной кадровойполитики,1 а сторонники другого – в нерешительном дерегулировании.2В Конституции 1993 г. понятие государственной службы употребленотри раза, в 32, 71 и 97 статьях, но без толкования.

В статье 3 говорится, чтограждане вправе участвовать в управлении через своих представителей ворганах власти, в качестве которых могут рассматриваться госслужащие.Таким образом, в основном законе можно увидеть предпосылки для созданияоткрытой модели службы.С другой стороны, законодательство о государственной службесодержит признаки рационально-бюрократической модели. Госслужбаопределена как профессиональная служебная деятельность, отличная оттрудовой деятельности; она имеет властный характер, т.к. не осуществляетсявне органов власти. Денежное содержание служащих имеет характер оплатыза замещаемую должность, а не за труд. Квалификационные разряды(классные чины) напоминают архаичную Табель о рангах.

Для госслужащихустановлены иные социальные гарантии, пенсии, чем в трудовом праве. Взаконе 1995 г. для руководителей даже вводилось требование к образованиюпо специальности гос- и муниципальное управление, ГМУ.На деле, однако, специфика госслужбы скорее декларативная, чемреальная. Особый статус гражданских служащих сведен на нет отсутствиемприсяги, которая характерна для стран с карьерной бюрократией. Оплатагосслужащих в среднем не отличается по размеру от работников бюджетнойсферы и ниже, чем в коммерческой сфере.

Классные чины присваиваютсяавтоматически и также не выполняют своей мотивационной функции.Социальные гарантии не обеспечены ресурсами или монетизированы.Высокая пенсия и иные льготы, связанные со стажем, доступны не всем1Сулемов В.А. Государственная кадровая политика в современной России. 2-е изд.. М.: РАГС, 2009.Клименко А.В., Минченко О.С. Государственное регулирование экономики: вопросы теории и лучшаяпрактика // Вопросы государственного и муниципального управления.

2016. № 3. С. 7–30.2158госслужащим ввиду текучести и частых сокращений. Специальность ГМУ неприобрела популярности, и ее имеет менее 10% служащих.В действующем законодательстве закреплены принципы законности,информирования граждан о деятельности госслужащих, прав человека,федерализма,равногодоступакслужбе,единствасистемы,профессионализма, правовой защищенности, взаимосвязи государственной и1муниципальной службы.Данные принципы важны, но они не позволяютопределить места института госслужбы в российском обществе.Не решают этой задачи ни акты в сфере этического регулирования, нипрограммы реформирования на 2003-2005 и 2009-2013 гг., ни Основныенаправления развития гражданской службы до 2018 года.

Например, впоследнемдокументепредусмотренытакиемеры,какуправлениечисленностью служащих; утверждение методики проведения кадровыхконкурсов; внедрение единой информационной системы; унификациятребований к должностям; внедрение оценки эффективности кадровыхслужб; материальное стимулирование и т.д. 2 Не отрицая важности этих мер,отметим, что все они направлены лишь на точечные улучшения и неотвечают на вопрос о ценностях и приоритетах госслужбы в обществе.Отчасти ответ на эти вопросы дается в Концепции реформированиясистемы госслужбы РФ,задатьвекторопределяетсяв3принятой в 2001 году.

Концепция должна быладальнейшихнейкакизменений.общественныйГосударственнаяинститут,службасозданныйдлянепосредственного выполнения функций государства, а не для обеспеченияфункций госорганов и политиков.Помимо принципов, которые нашли отражение в законе о госслужбе, вКонцепции присутствуют принципы служения обществу, этичности исвободы от корпоративных интересов (в т.ч.

от собственных интересов1Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы РФ».Указ Президента РФ от 11.08.2016 № 403 «Об основных направлениях развития государственнойгражданской службы РФ на 2016-2018 гг.».3Концепция реформирования системы государственной службы РФ (утв. Президентом РФ от 15.08.2001).2159бюрократии).

Также в Концепции говорится о том, что реформа госслужбыдолжна осуществляться под контролем и в интересах общества, а самаслужба возможна не только в органах власти.Принятоевпоследствиизаконодательствооформилозамкнутуюмодель, ориентированную на обслуживание полномочий госорганов иполитических руководителей, что противоречит идеям Концепции.В настоящее время законодательство содержит (табл. 3.4) элементызакрытой (карьерной) и открытой (трудовой) моделей госслужбы.Таблица 3.4Элементы разных моделей государственной службы в законодательстве РФОткрытая (трудовая) модель Декларированиеимущественногоположения госслужащих Публикация данных одоходах госслужащих вСМИ Конкурсныйпорядокназначения на должности Наличиепрофсоюзагосслужащих Систематическаяпереподготовка раз в 3 года Привлечениенезависимых экспертов воценочные комиссииЗакрытая (карьерная) модель Госслужба только в органах власти Дополнительный отпуск за выслугу лет Запрет на госслужбу иностранцев Запрет совмещать госслужбу с другой работой Квалификационный экзамен, классные чины Оплата по системе «оклад + надбавки» Надбавка за «особые условия службы» Наличие испытательного срока Особый порядок пенсионного обеспечения Повышение и направление на переподготовку поитогам аттестации Понятие «государственной должности» Особый пенсионный возраст Реестр государственных должностей Система квалификационных требованийПо мнению Л.Г.

Купряшина, система российского госаппарата сегодняявляется феодально-сословной патримониальной бюрократией с элементамикорпоративизма и технократических элементов менеджмента.1Впостсоветскойинституционализациигосударственнойслужбыучаствовали, главным образом, политические и политико-административныеинституты общества. Интересы иных субъектов политического рынка почтине нашли отражения в переговорном процессе.

При формировании1Купряшин Г.Л. Государственное управление посредством институциональных изменений // Полис.Политические исследования. 2012. № 6. С. 112-125.160институционального дизайна в 1990-2000-е гг. приоритет отдан правовому иорганизационному компонентам, в ущерб кадровым изменениям.Институциональный выбор параметров системы государственнойслужбы был связан с департизацией управления, происходившей в годыперестройки. Стратегия либеральных реформаторов касалась борьбы спартийной номенклатурой, ее влиятельностью и привилегиями. Остальныевопросы политико-административной трансформации мало учитывались ими.Поэтому неправомерно говорить о том, что институт государственнойслужбы был целенаправленно создан (выращен) в 1990-е гг. Возникло новоезаконодательство, которое имело противоречивый и непоследовательныйхарактер, обусловленный концептуальной неопределенностью госслужбы вновом обществе.

Правомернее говорить об эволюции данного института, чтоподтверждается использованием в программных документах терминов«реформа», «реформирование». В отношении институтов, которые ранееотсутствовали (биржи, финансовый рынок), эти термины не использовались.Интересен вопрос о трансплантации (импорте) применительно кгосслужбе новой России. Институт в целом не мог быть импортирован, т.к.

кначалу реформ он уже существовал. Были заимствованы отдельныепринципы из моделей рациональной бюрократии и государственногоменеджмента. Впоследствии импортировались принципы общественногосударственного управления. Можно говорить об импорте ряда ценностей,ранее не присущих госслужбе (сервисность, конкуренция), но успешностьимпорта ценностей определяется их восприятием в обществе в целом.В вопросе об институциональных нормах государственной службы РФпредставляет интерес соотношение формальных и неформальных норм.Социальные нормы определяются характером политического режима иобщественного производства. Причину политических изменений, вызвавшихраспадСоветскогогосударства,экспертывидятлибовколлапсе161социалистической модели экономики (объективная причина),1 либо вконфликте внутри элиты, в который оказались втянутыми широкие массыобщества (субъективная причина).2 От позиции по данному вопросурешающимобразомзависятвыводылюбогоисследования.Мыпридерживаемся второго из названных подходов и обосновываем это внастоящем исследовании на большом массиве количественных данных.Политическая причина начала трансформации объясняет отсутствие еечеткой программы у ведущих акторов, а также их равнодушие к созданию иукреплению новых институтов.

В момент начала реформ их инициаторы уженаходились у власти и были заинтересованы лишь в изменениях, которые быспособствовали устранению других правящих группировок и собственномуусилению. Это справедливо как для горбачевской перестройки, так и периода«шоковых» реформ. Весь период 1985-1993 гг. можно определить как серию«верхушечных» переворотов, имевших целью конвертацию власти всобственность. Основными бенефициарами так называемых «структурных»реформ стали руководители регионов, отраслей и близкие к ним люди.

Характеристики

Список файлов диссертации