Диссертация (792951), страница 32
Текст из файла (страница 32)
М.: Советская Россия, 1991.Оболонский А.В. Очерки истории российско-советской бюрократической номенклатуры // Вопросы ГМУ.2015. № 3. С. 145-164.3Постановление Наркомтруда СССР от 16.03.1929 «О порядке увольнения и восстановления в должностиответственных работников, дела которых об увольнении и восстановлении в должности не подлежатрассмотрению в РКК и трудовых сессиях».4Стародубская Е.Н. Понятие ответственного работника в советском трудовом праве // Правоведение.
1980.№ 3. С. 49–54.5Постановление ВЦИК и Совнаркома РСФСР от 20.03.1932 «О дисциплинарной ответственности в порядкеподчиненности».2152ответственных работников практиковалось назначение по конкурсу и сиспытательным сроком, проведение в отношении их аттестации.1В государственных органах, организациях, учреждениях существовалидолжности специалистов, связанные с исполнением основных функций.Классификация должностей специалистов была установлена в Тарифномсправочнике.2 Правовое положение специалистов в органах власти неотличалось от специалистов иных организаций. Специалисты составлялибольшинство в кадровом составе работников административных учреждений.Они не исполняли управленческих функций, но обеспечивали работуответственных работников. Должности специалистов требовали профильногообразования и подразделялись на ряд уровней, одинаковых для всех ведомств.Вертикальными линиями на рис.
3.1 показаны виды госслужбы в СССРв зависимости от ведомственной подчиненности.АппаратыоргановвластиПартийные иобщественныеорганыЦентральные иместные органыуправленияОрганыОсновноебезопасности отраслевоеи правосудиязвеноРуководители, входящие в номенклатуру партийных комитетовСпециалистыаппаратовВерховныхСоветов,СоветовнародныхдепутатовСпециалистыаппаратоввысших иместныхоргановпартии,комсомола,профсоюзов,кооперативовСпециалистыаппаратаправительства,министерств иведомств СССР,союзных республик,АССР, исполкомовСоветов народныхдепутатовВоеннослужащие,штатныеработникиМВД,КГБ,прокуратуры, судовПерсонал по охране и обслуживанию административных зданийРабочиепредприятийинеуправленческийперсоналслужащихорганизацийиучрежденийРис.
3.1. Место государственных служащих в системе управления СССРГоризонтальные элементы отражают уровни должностей. Связующимзвеном1междуразличнымивидамигосударственнойслужбыбылиПостановление ЦК КПСС, ПВС СССР, Совмина СССР, ВЦСПС и ЦК ВЛКСМ от 05.03.1987 № 291 «Овведении аттестации ответственных работников аппарата советских и общественных органов».2Постановление Госкомтруда СССР от 14.01.1969 № 15 «Об утверждении Квалификационного справочникадолжностей служащих».153номенклатурные должности.
Партийные органы координировали действияруководителей всех ведомств.Номенклатурные работники составляли элиту группы ответственныхработников. К числу госслужащих также относились специалисты органовуправления, служащие, участвующие в реализации функций государства(идеологических, правоохранительных и пр.), служащие в партийных иобщественных органах. На схеме должности госслужбы выделены рамкой.Ряд исследователей указывают на существование в СССР двух видовслужбы – партийной и государственной.1 Однако существование единогономенклатурного принципа позволяет рассматривать оба вида как частиобщего механизма советской государственной службы.
К его положительнымособенностям следует отнести: планомерность, эффективное использованиекадровых технологий, профессионализм, социальную защищенность кадров.Дисфункции модели проявлялись, главным образом, на высшем,номенклатурном уровне должностей, где профессионализм подменялсялояльностью, личной преданностью. Отсутствие сменяемости в высшихэшелонах власти замедляло кадровые лифты, тормозило изменения,культивировало коррупцию. Изменения модели начались в годы перестройки.Во-первых, в 1990 г. была отменена 6-я статья Конституции СССР ободнопартийной системе, а после августовских событий 1991 г.
деятельностьКПСС на территории России была запрещена указом президента.Во-вторых, в 1989 г. в СССР создан постоянно действующийпарламент,чемотвергнутбазовыйпринципоботсутствиипрофессионального корпуса законодателей. В-третьих, началась разработкапроекта закона о госслужбе в СССР. Ее предполагалось создать на началахпрофессиональнойобособленностииполитическойнейтральности.Следовательно, еще в период существования СССР приоритеты и1Востриков П.П. Организационно-правовые проблемы подготовки, переподготовки и повышенияквалификации государственных служащих: дис. … канд.
юрид. наук. М.: РАГС, 1998.154организационно-правовые рамки советской госслужбы вошли в конфликт сизменившимися общественными ценностями, что вызвало кризис модели.С началом внутрипартийного кризиса данная модель разрушилась, иначалсячетвертыйпереходныйпериод.Хотязаконодательствоогосслужбе в постсоветской России создано, но в нем смешиваютсяотечественные и заимствованные, современные и архаичные элементы, чтоуказывает на отсутствие новой, самобытной модели.
Можно сделатьвывод, что современная модель государственной службы, адекватнаятекущему этапу развития страны, еще только складывается.Концепция переходного периода не нова в политической науке. Посути, все учения о политическом транзите, о переходных обществах, обэкономике переходного периода строятся вокруг данной концепции.Зарубежными экспертами сформулирован ряд тезисов об особенностяхмодернизации системы государственной власти в постсоветских обществах:1) Трансфер институтов от развитых демократических стран неявляется техническим процессом, а базируется на их системе ценностей иидеологии. Скопировать можно внешнюю оболочку институтов, но не ихнаполнение.1Заимствование ценностей и идеологий не решает проблемпереходного общества, а добавляет к ним проблемы общества-донора.
22) Невозможно решать задачи демократизации институтов и повышатьих эффективность одновременно. Успешно демократизировать можно лишьинституты, достигшие достаточного уровня эффективности. Ориентация наэффективность приводит к игнорированию демократических ценностей.Децентрализация порождает рост коррупции в переходных обществах. 33) Проведение неподготовленных структурных реформ чревато ихпровалом и дискредитацией самой идеи реформ. Чем длительнее переходный1Jenei G.R., Szalai A.K. Modernizing Local Governance in a Transitional Nation: Evaluating the HungarianExperience // Public Management Review. 2002.
Vol. 4. No 2. Р. 367–386.2Рандма-Лийв Т. О применимости «западных» теорий государственного управления впосткоммунистических странах // Вопросы ГМУ. 2008. № 2. С. 73-87.3Drechsler W. The Re-emergence of «Weberian» Public Administration after the Fall of New Public Management //The Central and Eastern European Perspective. 2005. No 6. Р. 94–108.155период, тем больше зависимость от предыдущего развития, т.к. всепринципиальные решения принимаются в начале реформ.1 Реформам должныбыть присущи ясность относительно целей и результатов, а также широкоеинформирование и общественная поддержка. 2Эти тезисы кажутся простыми и убедительными, однако онивырабатывались уже в ходе реформ в постсоветских странах и во многом наих негативном опыте. В период политической трансформации в Россиирекомендации зарубежных экспертов носили более радикальный характер.Значительно менее конкретны рекомендации относительно развитиясобственно института государственной службы в переходный период.Зарубежные консультанты, как правило, ограничивались дежурной критикойсоветского госаппарата и призывами создать «политически нейтральную ипрофессиональную госслужбу», присущую свободному обществу.
Создать еев недемократическом обществе нельзя, поэтому все силы реформаторовбыли брошены на создание демократических институтов в политике(парламентаризм, партии) и рыночных институтов в экономике (биржи,приватизация). Трансформация госаппарата была оставлена на потом.Таким образом, реформы проводились при сохранении старого аппарата, вкотором лишь высшее звено было заменено на сторонников реформ.Научное изучение этих процессов осуществлялось преимущественноспециалистами из прежней системы партийно-политического образования,работавшими в кадровых центрах Российской академии управления (с 1991г.), РАГС (с 1994 г.).
Действуя в разных научных областях (Г.В. Атаманчук иВ.Д. Граждан в сфере права, В.С. Нечипоренко и В.П. Мельников висторической науке, В.С. Комаровский и О.Ф. Шабров в политологии, В.Э.Бойков и А.И. Турчинов в социологии, В.А. Сулемов и А.А. Деркач вкадровой сфере), они заложили традиции изучения современной российскойбюрократии.12Rose R. Lesson-Drawing in Public Policy. New Jersey: Chatham House, 1993.Peters B.G.
The Future of Governing. 2nd ed. Lawrence: University Press of Kansas, 2001.156Большинство ученых в 1990-е гг. выступали за создание госслужбы навеберовских принципах профессиональной обособленности, стабильности,социальной защищенности, политической беспристрастности.1 С однойстороны, эта позиция обосновывалась тем, что в условиях политическойнестабильности только кадровое чиновничество обеспечит профессионализмв госуправлении. С другой стороны, критически относясь к новымполитическим элитам и зная, что большинство госслужащих думает так же,эксперты связывали с идеей профессионализации госслужбы надежды насворачивание рыночных реформ и возврат к прежним методам управления.Таким образом, в вопросе о предпочтительной модели государственнойслужбы большинство экспертов высказывались за воссоздание рациональнойбюрократии по образцу императорской России, а не за движение в руслезападных стран, проводивших менеджеристские реформы бюрократии.Позднее, среди экспертов Высшей школы экономики, сотрудничавшихс правительством и зарубежными консультантами, выработался подход кмодели реформирования госслужбы, близкий к принципам NPM.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
