Диссертация (792951), страница 30
Текст из файла (страница 30)
Политические аспекты становления и развития институтаотечественной государственной службыПолитические условия определяют требования к государственнойслужбе и характер ее функционирования на каждом этапе развития. В этойсвязи целесообразно рассмотреть исторический опыт становления итрансформации государственной службы в нашей стране. Актуальность этогообусловлена тем, что каждая социальная общность сохраняет присущие ейцивилизационные особенности, отличающие ее от других современныхобществ.
Поэтому осмыслить особенности отечественной модели госслужбыпозволяет понимание исторических предпосылок для формирования модели.Российские политики, историки, правоведы и философы всегдапытались обозначить роль государства в жизни общества. Вместе с тем,следует констатировать отсутствие целостной концепции, объясняющейэволюцию отечественной государственной службы, т.к.
исследователикаждой эпохи исходили из установок, присущих их мировоззрению, поэтомустепень объективности созданных ими конструкций вызывает сомнения.Успешных попыток выстроить непрерывную периодизацию этапов развитияроссийской госслужбы, насколько известно, ранее не предпринималось.В рамках данного исследования предлагается выделять историческиемодели государственной службы, позволяющие понять внутреннее единствовсех этапов развития госслужбы. Каждая модель определяется соотношениемтрех элементов: ценностей, организационно-правовых рамок и приоритетов.Ценности госслужбы вытекают из общественных ценностей данногоисторического этапа; приоритеты задаются политическим руководством иобеспечивают выполнение госслужбой политической повестки на данномэтапе. Организационно-правовые рамки фиксируют ценности и приоритеты ввиде конкретных структур управления, юридических актов и норм.
Все триэлемента находятся в логической взаимосвязи, возникновение противоречиямежду ними приводит к распаду одной модели и началу формированияследующей. Необходимое для этого время именуется переходным периодом.143Таблица 3.3Характеристики исторических моделей государственной службы в РоссииМодельПериодНазваниегосударстваПерваяIX-XI вв.ВтораяXV-XVII вв.МосковскоеКиевская РусьцарствоСословноПолитическийРаннийпредставительскаястройфеодализммонархияФормирование Формированиенациональной централизованногоЦенностиидентичности;русскогомоделипреодолениегосударства сродоплеменного самодержавнойстроявластьюУстановление Контроль государяединогонад всемиПриоритетыгосударства с сторонами жизнимоделисильнойкорпоративнокняжескойзамкнутоговластьюобществаАдминистративно-налоговаяСудебник 1497 г.,системаСудебник 1550 г.,Организационно- княгини ОльгиУложение оправовые(Х в.), Русскаяслужбе 1556 г.,рамкиПравда (XI в.),Соборноеобычаи иуложение 1649 г.нормы общегоправаБоярство,КняжескаяГраницыдворянство,дружина,государственнойприказныестарейшиныслужбыслужители,родовых общинстрельцыНаследственнаяОтсутствиеслужба личноОсобенностислужебнойгосударю,моделиповинностиобязательная длядворянИсточник: здесь и далее составлено авторомТретьяXVIII-нач.
ХХ вв.РоссийскаяимперияЧетвертая1922-1991 гг.СамодержавнаямонархияСоветскийсоциализмСоюз ССРФормированиепромышленноФормированиеразвитогосоциалистическосуверенногого бесклассовогомногонациональнообществаго государстваСословность,Реализациядолжностной ростпрограммыв зависимости от коммунистическвыслуги лет, а неой партии воспособностейвсех сферахУстав воинский(1716),Генеральныйрегламент (1720),Табель о рангах(1722),Устав о службегражданской(1832)Канцелярскиеслужители ислужащие,имеющиеклассный чинВысокий статус ипрофессионализмслужащих, ноизолированностьих от обществаКонституция(1924, 1936, 1977),Правила о службев госучрежденияхи предприятиях(1922),Кодекс законов отруде (1922, 1971)Работникиорганов власти ируководители всехгосударственныхорганизацийПартийность;отсутствиеединого закона;ротация в пределахвсего госсектораОтправная точка в периодизации исторических моделей связана свременем формирования государственной службы.
Ряд авторов1 соотносятэтот момент с возникновением централизованного русского государства вXV в. Мы не разделяет такую точку зрения, полагая, что госслужба присуща1Мельников В.П. Исторический опыт управления персоналом гражданской службы. М.: РАГС, 2009.144любому обществу, имеющему государственную организацию. Вопрос овремени возникновения госслужбы мы связываем с проблемой генезисарусской государственности. Следом за авторитетными исследователями, мысчитаем наиболее убедительным связывать это событие с разложениемродоплеменного строя у восточных славян в IX в. н.э. и появлениемхарактерных элементов государства: постоянного дружинного войска,писаного законодательства, налоговой системы, территориального деления.1Исходя из базового определения госслужбы (исполнительное звенополитической системы) и ее институциональных особенностей (постоянство;зависимость от политической системы и уровня экономического развития;объем полномочий, необходимых для реализации политических решений),можно утверждать, что первая модель госслужбы сложилась в КиевскойРуси.
Параметры этой и последующих моделей представлены в табл. 3.3.В период раннефеодальной монархии служебная повинность несуществовала. Аппарат управления состоял из членов княжеской дружины.Комплектование и пополнение дружины осуществлялось родственникамикнязя и лицами, добровольно вступившими в нее. Пребывание в дружинебыло связано с отношением личной преданности. Государственные функциидружины состояли в сборе дани и реализации ее на внешнем рынке.
Частьприбыли шла на вознаграждение князя и дружинников, а остальное –старшинам племенных союзов, входивших в Киевскую Русь. Именно такойвзаимовыгодный характер способствовал институционализации княжескойвласти, ее органичному встраиванию в систему родоплеменных связей.Разделение на виды и уровни службы не существовало. Старшая частьдружины – бояре – направлялись в удаленные части страны для контроля надплеменными старшинами.
Со временем бояре срослись с родоплеменнымивождями и составили оппозицию киевскому князю, положив началофеодальной раздробленности. Этот внутриэлитный конфликт не былизменой, т.к. и князь, и бояре действовали, исходя из собственной выгоды.1Рыбаков Б.А. Начальные века русской истории. 2-е изд.
М.: Молодая гвардия, 1987.145С эпохой феодальной раздробленности и татаро-монгольского ига всвязан первый переходный период, когда государственность на Руси ослабла,а власть приобрела черты управления от восточных деспотий, что частопроявлялось впоследствии.Вторая историческая модель сложилась в Московском царстве. Вусловиях слабых товарно-денежных отношений, рассредоточения населения,обширных границ государственный аппарат мобилизовал общественныересурсы и постепенно стал доминировать над обществом. Русскоегосударство имело высокий уровень бюрократизации, реализуя большойобъем функций. Договорное право, предполагавшее возможность свободногоотъезда дружинников от одного князя к другому, было упразднено.Государственная служба стала личной повинностью дворян царю.Династический кризис и интервенцию начала XVII в. (Смута) можносчитать вторым переходным периодом, который был кратковременным.Общественные ценности практически не подверглись изменению, поэтомугосударственный аппарат удалось воссоздать сравнительно быстро.Третья модель госслужбы в России связана с периодом империи.Переход от второй модели произошел в царствование Петра I, когдаприказный аппарат и потомственное дворянство перестали удовлетворятьвозросшим потребностям верховной власти.
Был открыт доступ на службудля всех свободных сословий, поступление на службу давало право наприобретение дворянства и вхождение в элиту. Любая деятельность винтересах государства считалась госслужбой, что позволяло проводитьединую кадровую политику, планомерно подбирать, готовить, выдвигать иперемещать кадры в зависимости от приоритетов государства.С утверждением империи государь и его бюрократический аппаратстали окончательно независимы от общества. Был закреплен авторитарныйтип власти, стремление регламентировать все стороны жизни общества.Однако постепенно формируются ценности общественного блага, госслужба146из «государевой» превращается в государственную.
В XIX в. системаценностей оформлена в триаде «православие – самодержавие – народность».Принципом служебной карьеры было последовательное прохождениелестницы чинов снизу вверх. В XIX в. установлены квалификационныетребования к уровню образования госслужащих. Служба становится сферойпрофессиональной деятельности. В 1832 г. был принят Устав о службегражданской, в который до начала ХХ в. вносились изменения.1 Онустановил модель карьерного профессионального политически нейтральногочиновничества, близкую к рациональной бюрократии. Статус госслужащих вдореволюционной России был очень высок. Долгое время только госслужбагарантировала пенсионное обеспечение.
Денежное довольствие чиновниковвозрасталосостажем.Почет,возможностьполучениядворянствастимулировали образованную молодежь пополнять ряды госслужащих.Правительство поддерживало пожизненный наем на службу, поощрялостабильность кадров, награждало за долгую службу.Вместе с тем, правовая незащищенность способствовала развитиюнизкопоклонства и безынициативности в среде чиновников. После реформ1905-1906 гг. на госслужащих по-прежнему не распространилось право начленство в профсоюзах и политических партиях. Доступ на госслужбу былсвязан с получением образования, которое было доступным представителямтолько имущих классов.
Карьера зависела не только от профессиональныхкачеств, сколько от происхождения и лояльности.Интересна дискуссия начала ХХ в. о тенденциях политическогоразвития страны. Очевидным было отсутствие контакта между властью иобществом, однако как наладить этот контакт, каждая научная школаопределяла по-своему. Идея «особого пути» нашей страны по-прежнемудовольно распространена в современных условиях глобализации.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
