Диссертация (792951), страница 22
Текст из файла (страница 22)
Bureaucracy and Representative Government. Aldine-Atherton, 1971; Niskanen W.A. Bureaucracyand Public Economics. Cheltenham: Edward Elgar, 1996.103руководителей, принимавших решения о найме и увольнении служащих.Стабильная занятость в государственном секторе ушла в прошлое.Государственный менеджмент как концепция не строился наотрицании рациональной бюрократии, а воспринял многие ее элементы(разделениетруда,профессионализация,меритократия).Принципиерархичности в рамках новой концепции выразился в функциональномразделении государственных органов на регулирующие (министерства) иоказывающиеуслуг(агентства).Последниедолжныбылистатьнегосударственными и конкурировать за конечного потребителя услуги.Таким образом, государство утрачивало свое монопольное положение иначинало действовать по общим правилам с другими агентами.В рамках менеджеризма произошел отказ от принципа безличности изамененной ориентацией на результат.1 От государственных служащихотныне требовалась не слепое выполнения инструкций, а ориентация наклиента, что, однако, не снижало требований к их профессионализму.Государственный менеджмент был мейнстримом в теории управленияс 1960-х гг., когда был теоретически обоснован, до начала XXI в., когдапроведенные во многих странах реформы выявили противоречия концепции.Основное внутреннее противоречие менеджеризма заключается вразличиях между государственным управлением и менеджментом фирм:- Сущность государства состоит не в максимизации прибыли(экономическаяэффективность), а в обеспечении сбалансированногоразвития общества (социальная справедливость).2- Обладая монополией на принятие законов, государство априоридействует в неконкурентной среде, не имеющей рыночного эквивалента.- Отношение государства к гражданам как к клиентам, получателямуслуг, подрывает основы демократического общества.1Брюйн Х.
Управление по результатам в государственном секторе. М.: ИКСИ, 2005.Eikenberry A.M., Drapal K.J. The Marketization of the Nonprofit Sector: Civil Society at Risk? // PublicAdministration Review. 2004. Vol. 64. No 2. P. 132-140.2104Менеджеризм в государственно управлении породил новые проблемы.Срединихзаменаполновластнойнациональнойбюрократиитранснациональными структурами ООН, Евросоюза или корпорациямимонополистами. Получающаяся система управления названа Дж. Олсеном«суперрыночным государством».1 Кроме того, восприятие граждан в качествеклиентов способствовало снижению роли демократических ценностей вобществе, а государственные органы утратили контроль над многимиважными сферами управления (например, концептуальное целеполагание).Создание вследствие приватизации государственных функций новыхрынков породило необходимость контроля над ними и рост контролирующихорганов.
Вместо централизованной системы управления возникла громоздкаясовокупностьгосударственных,квазигосударственныхиокологосударственных образований, дублирующих друг друга. Прозрачностьи подотчетность этих структур гражданскому обществу вызывает сомнения,как и то, что они эффективнее прежней системы.На государственной службе менеджеризм вызывает рост коррупциивследствие размывания корпоративной морали служения, «диффузииценностей». Расширение свободы в принятии решений для руководителейгосударственной службы влечет злоупотребления инициативностью.Растет зависимость государственных служащих от политическихруководителей, т.к. именно они устанавливают показатели результативностии принимают решение о продлении или расторжении контракта счиновником.
Если карьерный бюрократ служил интересам своей корпорации,торуководительвсистемегосударственногоменеджментаслужитполитическим лидерам. Происходит частичный возврат к патронатнойсистеме политических назначенцев, а интересы общества продолжаютигнорироваться.21Olsen J.P. Administrative Reform and Theories of Organization. In: Organizing Governance: GoverningOrganizations. University of Pittsburgh Press, 1988. P. 233–254.2Bumgarner J., Newswander C.
The Irony of NPM. The Inevitable Extension of the Role of the American State //American Review of Public Administration. 2009. Vol. 39. No 2. P. 189-207.105Руководители чаще назначаются не из среды госслужащих, а состороны, например, из коммерческого сектора («принцип вращающейсядвери»). В низовом звене происходит отрицательная селекция, т.к.
исчезаетвозможность сделать карьеру и войти в элиту. Снижается престижностьгосударственной службы. Ослабление корпоративной организации приводитктому,чтогосслужащимнеразъясняютсяцелиинаправлениягосударственной политики, и они действуют в условиях неопределённости.1На рубеже тысячелетий развернулась дискуссия по поводу границприменимости государственного менеджмента. Одни авторы считаютданную концепцию построенным наединой идеологии комплексомкачественных изменений системы государственного управления.2 Другиеэксперты указывают, что это не идеология, а совокупность технологий,применение которых не всегда связано с развитием демократии.3Сформулирован ряд заблуждений технократизма, каждое из которыхснижает общий эффект от реформ в государственном управлении:4- абсолютизация необходимости достижения цели (при этом усилиямогут быть направлены на достижение вредной или бесполезной цели);- абсолютизация возможности достижения цели (игнорированиеобъективного исторического контекста, в котором происходит управление);- рассмотрение отрицательной обратной связи как помехи управлению;- абсолютизация возможностей управления и недооценка факторовсаморегуляции в социальных системах;- перенос на эволюционные социальные системы подходов куправлению, свойственных статичным искусственным системам;1Vakkuri, J.
Struggling with Ambiguity: Public Managers as Users of NPM-Oriented Management Instruments //Public Administration. 2010. Vol. 88. No 4. P. 999-1024.2Мое R.C. The "Reinventing Government" Exercise: Misinterpreting the Problem, Misjudging the Consequences //Public Administration Review. 1994. Vol. 54. No 1.
P. 739–777; Drechsler W. The Rise and Demise of the NewPublic Management // Post-Autistic Economics Review. 2005. No 33. P. 17–28.3Peters G.B., Pierre J. Governance without Governing? Rethinking Public Administration // Journal of PublicAdministration Research and Theory. 1998. Vol. 8. No 2. P. 223–243; Peters G.B. The future of governing. 2nd ed.Lawrence: University Press of Kanzas, 2001.4Esmark A.
Maybe It Is Time to Rediscover Technocracy? An Old Framework for a New Analysis ofAdministrative Reforms in the Governance Era // Journal of Public Administration Research and Theory. 2017. Vol.27. No 3. P. 501–516.106- приписывание свойств субъектности (наличие памяти, воли, разума)только управленческой, но не управляемой подсистеме;- попытки изменения культурно-исторических феноменов (ценностей,мировоззрения) обычными средствами управления.Можно утверждать, что попытки рационализации государственногоуправления на базе концепции менеджеризма не дали ожидаемыхрезультатов так же, как ранее их не дала бюрократическая концепция.Практики государственного управления сегодня стремятся добитьсяуспеха путем конвергенции обеих концепций. Так, британский эксперт М.Барбер указывает, что эффективным методом перехода к высокому качествугосударственных услуг являются директивное управление, регламентация иконтроль, характерные для традиционной бюрократической модели.
Далеесоздаются «квазирынки», порождающие у исполнителей искусственнуюконкуренцию по поводу оказываемых услуг. Децентрализация являетсятретьим этапом, при котором пользователи услуг оценивают их качество имотивируют этим исполнителей повышать результативность своей работы.1Таким образом, концептуальные рамки государственного менеджментаразмываются.2 В качестве преемственной концепции рассматриваетсяобщественно-государственное управление (Good Governance).Возникновение данной концепции стало следствием внутреннегопротиворечия либерального учения о «правах человека», являющегосяинкарнацией философской категории антропоцентризма – возведениячеловек в центр мироздания.
Данное учение основано на преобладаниидекларируемого равенства прав над реальным равенством возможностей.Дж. Роулзу принадлежит теория разбалансировке в современномгосударстве между эффективностью и справедливостью.3Экономическиэффективное рыночное государство представляет угрозу для справедливости.1Barber M. Instruction to deliver: Tony Blair, public services и the challenge of achieving targets. L., 2007.Goldfinch S., Walli, J.
Two Myths of Convergence in Public Management Reform // Public Administration. 2010.Vol. 88. No 4. P. 1099-1115.3Rawls J.A. Theory of Justice. Cambridge: University Press, 1971.2107Современное эффективное государство основано на стандартизации ипостоянном сборе данных обо всех сферах жизни общества; оно все глубжепроникает в ткань общества, что приводит к росту качества жизни, но сужаетсферу автономии индивида. Государство стало массовым, оно мобилизуетлюдей для решения общих задач, апеллируя к рациональности.
Однако наделе рациональность индивидов ограниченна, что открывает простор дляманипулирования и усиления дисциплинарной власти.Определенное сочетание эффективности и справедливости дал типзападного государства всеобщего благоденствия (Welfare State). Однакосовременные европейские государства утрачивают значительную частьсуверенитета в пользу наднациональных структур, консервативность ихинститутов приводит к спаду гражданского участия, а с появлением людей сиными представлениями о справедливости, система норм и ценностейразмывается, что хорошо видно на примере миграционного кризиса.1С другой стороны, без эффективного государства справедливостьневозможна, т.к.
ее нечем гарантировать. Без эффективных инструментовуправления справедливости угрожает не произвол государства, а анархия.2По мере развития человека и общества эффективность политическогоуправления снижается и возрастает роль самоорганизации, а поддерживатьэффективность публичного управления возможно посредством:- сокращения управления в пользу самоорганизации (дерегулирование);- сведения конфликтов, связанных с перераспределением политическойвласти, в сферу технологического управления (деполитизация);- повышения разнообразия субъекта управления путем передачиполномочий с центрального уровня на местный уровень (децентрализация);- увеличения сложности субъекта управления посредством созданияновых структур управления и роста числа занятых в нем (бюрократизация);1Greve B. Welfare and Welfare State: Present and Future.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
