Диссертация (792951), страница 17
Текст из файла (страница 17)
Powershift: Knowledge, Wealth and Violence at the Edge of the 21 st Century. Bantam Books, 1990.78высших госслужащих в выработке политических решений; возможность дляинтерпретации политических решений и правовых актов).1Исходя из предложенной основной цели института госслужбы вобществе, можно выделить ряд задач:- детализация и интерпретация в подзаконных актах законов,устанавливаемых на политическом уровне;- контрольно-надзорная деятельность;- обеспечение восстановления нарушенных прав и свобод;- планирование, анализ, консультирование;- управление государственным сектором экономики;- размещение государственного заказа;- наполнение государственного бюджета, управление госимуществом,собственностью, финансами;- предоставление административных услуг гражданам и организациям,консультирование граждан и организаций, выдача правоустанавливающих исправочных документов по запросам заявителей;- обеспечение функционирования и взаимодействия государственныхорганов, обслуживание политических руководителей (делопроизводство,кадровая работа, мобилизационная подготовка и т.д.).Этот перечень задач является универсальным для любой юрисдикциина современном этапе, хотя приоритетность задач госслужбы в каждомобществе неодинакова.
В исторической ретроспективе данные функции тожеустойчивы: ни одна из них не исчезает, но со временем появляются новыезадачи.Нарядусявнымизадачами,основанныминанормахправа,присутствуют скрытые, латентные задачи. Латентные задачи вытекают изкаждойявнойнормотворчества1задачиаприориприведенногопредполагаетперечня.Например,упорядочениезадачаобщественныхМорозова Е.Г. Политический рынок и политический маркетинг: концепции, модели, технологии. М.:РОССПЭН, 1999.79отношений.Возможнаялатентнаязадачасвязанаспринятиемнесовершенных правовых актов ради извлечения выгоды.
Таким образом,латентные задачи направлены не на обеспечение интересов общества, а наинтересы самого института и его элементов. Латентными задачамигосслужбы(дисфункциями)являетсяпротиводействиеизменениям,удовлетворение групповых интересов, рентоизвлечение и т.д.Для бюрократической системы актуальна проблема вырождениясодержательной деятельности в ритуально-символическую. Такой институтперестает реализовывать общественную потребность и превращается впсевдосистему.
Политическая псевдосистема подменяет общественные целисобственнымицелями,аобеспечениеустойчивостиобщества–поддержанием собственной устойчивости. Причинами дисфункции могутбыть низкий статус данного вида деятельности; закрытость от общества;слабость и Фрагментарность правового регулирования. Не просматриваетсяуниверсального сценария для преодоления дисфункций государственнойслужбы.
Существование дисфункций является следствием несовершенстваинститутов, их внутренних противоречий и наличия собственных интересов,отличных от интересов общества в целом.Организационный и кадровый компоненты института бюрократииотражают внутренние процессы в нем. Организационный компонентвключаетструктуруинститутаираспределениефункцийвнем.Нерациональная организация управления сводит на нет любые глобальныецели, однако в отсутствие сформированных задач и приоритетов развитиядеятельность института концентрируется на внутренних процессах и теряетсоциальную эффективность.
Кадровый компонент отражает принципыподбора, оценки и продвижения госслужащих по карьере. Кадровыйкомпонент рассматривает не только наличные кадры, но и перспективнуюпотребность в их подготовке и развитии.Как социальный институт государственная служба решает задачивоспроизводства, социализации, внутренней коммуникации, сохранения80своих свойств с помощью системы поощрений и санкций. Статусно-ролеваяструктура затрагивает все компоненты архитектуры института. Общий статусслужбы определяется правовым компонентом, должностные статусы,формальныесанкцииипоощрениязакрепленыорганизационнымкомпонентом. Кадровый компонент дополняет формальную организациюнабором неформальных норм и ценностей.Особенностьюгосударственнойслужбыявляетсяееглубокаястратификация.
Наличие внутренних перегородок позволяет государственнойслужбеэффективнопротивостоятьпопыткамизменений.Слабаяформализация повышает роль неписаных правил, но заорганизованностьтакже стимулирует развитие неформальных норм. В условиях жесткойформализации наладить взаимодействие между элементами системы, какписал М.
Крозье, возможно лишь с использованием неформальных связей,дублирующих или заменяющих официальные каналы.В рамках кадрового компонента происходит социализация индивидов(габитус). Закрытая модель госслужбы предполагает набор корпоративныхценностей, отличных от ценностей других институтов. Государственныеслужащие в первую очередь руководствуются собственными интересами иинтересами подразделения, потом интересами государственного органа игосударственной службы в целом, далее интересами политическогоруководства и лишь в последнюю очередь интересами общества.
Этиустановки могут быть выражены в форме официальных предписаний либоиндивидуальных или коллективных представлений о должном, осуждаемом изапретном поведении. Лояльность служащих поддерживается созданием дляних, даже на нижних ступенях, преимуществ перед лицами, не включеннымив систему.
Эти преимущества компенсируют накладываемые ограничения.Смещенная система ценностей ставит волю руководителя выше общего благаи заставляет подчинённого исполнять ее вне зависимости от последствий.Открытая модель способствует конвергенции собственных ценностей инорм государственных служащих с ценностями, господствующими в данном81обществе. Однако даже в рамках данной модели в системе государственнойслужбы присутствуют служебные отношения между должностными лицами,основанные на субординации и подчинении, публичные отношения междучиновникамиигражданами,атакженеформальныеотношениягосударственных служащих между собой (дружеские, конкурентные и т.д.).Предложныйконцептархитектурыинститутабюрократиирассматривает его статику.
Методологическим основанием для исследованияпроцессовразвитиягосслужбывдинамикеявляетсяноваяинституциональная теория.На первом этапе своего развития институционализм затрагивал лишьформальные правовые институты. Такой подход виден в большинстве раннихисследований государственной службы как института, которые быликритически проанализированы нами выше.В современных условиях поле институционального анализа охватываеткак формальные, так и неформальные нормы, определяющие структуруобщества и взаимодействия в нем.
Неоинституциональный подход оперируеткатегориями, привнесенными из экономики; центральным звеном являютсятранзакционные издержки, т.е. издержки взаимодействия, затраты на сбор иобработку информации, на проведение переговоров и принятия решений.Государство своими действиями может как повышать, так и снижатьтранзакционныеиздержки.Участникиполитическогорынкав ходепереговоров добиваются принятия тех политических решений и правовыхактов, которые им выгодны.
Группы общественных интересов отстаиваютсвои позиции на политическом рынке через соответствующие институты. 1Это, своего рода, реинкарнация классической теории общественногодоговоравновыхэкономическихиполитическихусловиях.Институционилисты рассматривают отношения между институтами какнекие контракты, в которых чистые выгоды от участия должны превышать1Тамбовцев В.Л. Институциональный рынок как механизм институциональных изменений // Общественныенауки и современность. 2001.
№ 5. С. 28-38.82издержки.1 Вместе с тем, как и в классической экономике, рациональностьдействий участников политического рынка ограничена неравенством ихвозможностей и асимметрией информации. Кроме того, рациональностьитоговых решений понижается вследствие необходимости согласованияпротиворечивых интересов участников переговоров.Несовершенство институтов первого рода, согласно О. Уильямсону,представляет собой выбор участниками переговоров стратегии изменений изнескольких реальных вариантов. Несовершенство второго рода предполагаетсравнение действующего института с неким идеальным эталоном.2Сутьподхода в том, что при обсуждении изъянов институционального устройстванедостаточно видеть преимущества одной альтернативы перед другой, анужно понимать условия, в которых сложилось данное устройство иповлиявшие на него факторы.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
