Диссертация (792951), страница 21
Текст из файла (страница 21)
Вдействительности обе описанных ситуации не исключают друг друга исуществуют в большинстве стран мира в диалектическом единстве. Так, Дж.Эбербах с соавторами указывают на то, что в ходе трансформацииполитических систем стирается грань между политиками и чиновниками.2Государственная служба с сильной партийностью может определятьсякак политическая, партийная, патронатная или номенклатурная. Высокаяполитизация (в понимании Риггса) позволяет именовать модель карьерной,административной, должностной, закрытой, элитной или корпоративной.Модель государственной службы в условиях политических измененийвстранепретерпеваеттрансформации,характеркоторыхдовольноубедительно описан Ш. Эйзенштадтом.
3 Он выделял традиционную модель,характеризующуюся1одностороннейзависимостьюгосударственныхRiggs F. Presidentialism versus Public Administration Reviewliamentarism: Implications for Representativenessand Legitimacy // International Political Science Review. 1997. Vol. 18. No 3. P. 274-275.2Aberbach J.D., Putnam R.D., Rockman B.A.
Bureaucrats and Politicians in Western Democracies. Cambridge:Harvard University Press; 1981.3Эйзенштадт Ш. Срывы модернизации // Неприкосновенный запас. 2010. № 6. С. 5-12.99служащих от политического руководства; модернизационную модель,отмеченнуюориентациейбюрократиинаобщественныецелииподконтрольную обществу. Также выделена транзиторная модель, в рамкахкоторой бюрократия ориентирована сама на себя, т.к. уже вышла из-подконтроля политической власти, но еще не подконтрольна обществу.Последняя модель логически перекликается с актуальным длясовременной России неопатримониализмом, при котором модернизационныепроцессы в результате сопротивления влиятельных акторов сопровождаютсядлительным сохранением устаревших рентоориентированных институтов.1Таким образом, в науку постепенно пришло понимание того, чтоидеальная модель или концепция государственной службы невозможна.Госслужба эволюционирует вместе с обществом и должна подстраиватьсяпод его изменяющиеся потребности.
При этом речь не только о потребностяхобщества в целом, но и об интересах его отдельных элементов.Существованиекадровойбюрократиидоизвестныхпределовсоответствует интересам политического руководства, т.к. государственныеслужащие самостоятельно решают все задачи управления, позволяяполитикам не вникать в технические вопросы и сконцентрироваться на болеепривычной для них сфере политической коммуникации. При этом политикинаходятся в более уязвимом положении, потому что именно им приходитсяотвечать перед обществом за провалы в управлении. В ответ ониперекладывают вину в глазах общества на безответственную бюрократию.Вместе с тем, снижение доверия общества к институту государственнойслужбы влечет падение легитимности власти в целом.2Достоинства концепции рациональной бюрократии оборачиваютсянедостатками карьерной бюрократии: разделение труда приводит к ростучисленности, а высокий статус ведет к росту издержек.
М. Крозье1Гельман В.Я. Модернизация, институты и «порочный круг» постсоветского неопатримониализма. СПб.:Европейский университет, 2015.2Doberstein C. Whom Do Bureaucrats Believe? A Randomized Controlled Experiment Testing Perceptions ofCredibility of Policy Research // Policy Studies Journal. 2017. Vol.
45. No 2. Р. 384–405.100сформулировал основную дилемму бюрократии, состоящую в том, что чемуровень ее институциональной организации выше, тем более она склоннарешатьвнутриаппаратные,внутренних целей наданереальныепроблемы.Преобладаниевнешними делает бюрократическую системунеспособной видеть свои ошибки и исправлять их. Главный вывод отсюдасостоит в принципиальной неспособности бюрократии к саморазвитию припочти неограниченной способности к самосохранению.К.
Маркс писал, что бюрократия «считает себя конечной цельюгосударства»,воспринимаетегокаксвоючастнуюсобственность.1Впоследствии к сходным выводам о «смещении целей» пришел Р. Мертон.2Э. Дюркгейм указывал, что при господстве бюрократии механизмпринятия решений утрачивает предсказуемость и приобретает спонтанный иволюнтаристский характер.3 Как дисфункциональную систему бюрократиюописывали А. Веблен, Д. Дьюи, Т. Уорнотт и др.Технический прогресс конца XIX – начала ХХ в. обусловил созданиетеории рациональной бюрократии, отвечавшей требованиям централизации ипрофессионализации в государственном управлении и менеджменте.
Длятого времени карьерная бюрократия представлялось благом в сравнении спатронатными системами коррумпированных политических назначенцев.К середине ХХ в. начал вырабатываться новый подход к рассмотрениюбюрократии.4 Предпосылкой служили труды Дж. Локка и А. Смита оповышения эффективности деятельности организаций за счет конкуренции.Основная идея состояла в том, что без контроля со стороны экономических иполитических институтов общества бюрократия склонна максимизироватьиздержки. В условиях формировавшегося в тот период постиндустриальногообщества произошло переориентация бюрократии с исполнения регламентовна оказание услуг гражданам и организациям.
За основу для заимствования1Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т.1. М.: Политиздат, 1974. С. 271-272.Мертон Р.К. Социальная теория и социальная структура. М.: АСТ, 2006.3Durkheim E. The division of Labor in Society. New York, 1933.4Tullock G. The Politics of Bureaucracy. New York: Public Affairs Press, 1965.2101были взяты принципы коммерческого управления, поэтому модель получиланазвание государственного менеджмента (New Public Management).1Роль государства при рыночной экономике сводится к обеспечению«правил игры» и защите прав собственности (модель laissez-faire),2 чемусоответствует антрепренерский тип политико-административной системы. ВXIX в.
данное направление развили либертарианцы. Например, Г. Молинариутверждал, что рынок в отсутствие монополии может эффективно оказыватьлюбые услуги, в том числе традиционно присущие государству.В ХХ в. идеи о «невидимой руке рынка» разрабатывали анархокапиталисты из австрийской школы Л. Мизес, Ф. Хайек, а Й. Шумпетер впротивовес статическим концепциям неоклассиков исследовал динамическиепроцессы развития капитализма.3 Исследователи, действовавшие с позицийтеорииобщественноговыбораинеоинституционализма,ставшихмейнстримом в послевоенной западной экономике (Дж. Бьюкенен),доказывали, что взаимоотношения в обществе могут быть описаны какполитическийрынок,тоестьобменблагамимеждуучастниками,выступающими по отношению друг к другу как экономические агенты.4Для второй половины ХХ в.
характерен экономический империализм,т.е. проникновение экономических теорий в общественные науки. Появилосьпонятие политической и административной ренты – использования властныхполномочий для получения экономических благ. Рента воспринимается каквид транзакционных издержек, снижающих эффективность экономики.центревниманиятеоретиковгосударственногоменеджмента5В–представителей виргинской экономической школы Г. Таллока, У. Нисканена,П.
Данливи, Д. Ли – находилась политическая роль бюрократии и ее вклад в1Dunleavy P., Hood C. From Old Public-Administration to New Public Management // Public Money &Management. 1994. Vol. 14. No 3. P. 9-16.2Elias L.K. Is Adam Smith Liberal? // Journal of Institutional and Theoretical Economics. 2002. Vol. 158. No 4. P.664-694.3Шумпетер Й. Теория экономического развития. М.: ЭКСМО, 2007.4Dunleavy P.
Democracy, Bureaucracy and Public Choice. Hemel Hempstead, 1991.5Ивлева Г.Ю. «Экономический империализм» и эффективность государственной службы //Государственная служба. 2012. № 5. С. 5-12.102общественно-экономическоеразвитие.Имиуказывалось,чтоорганыгосударственного управления не производят реальных благ, но участвуют вих потреблении, поэтому существование большого полновластного аппараталожится бременем на экономику.
Органы государственного управления незарабатывают денег, а получают бюджет извне; при этом они ориентированыне на результат, а на увеличение расходов. Кроме того, государственнаябюрократия функционирует в неконкурентной среде, что обусловливает еенеэффективность по сравнению с субъектами рынка.1Предложения сторонников менеджеризма сводятся к следующему:- ограничение вмешательства государства в экономику теми сферами, вкоторых затруднено рыночное саморегулирование;- децентрализация и передача полномочий на местный уровень;- замещение органов власти саморегулируемыми, некоммерческими инегосударственными организациями (СРО, НКО, НГО);- конкуренция государственных и негосударственных организаций;- рассмотрение государства как поставщика услуг и отделениеполитических функций от функций обслуживания клиентов;- сокращение неэффективных бюджетных расходов.С конца 1970-х гг.
в ряде западных стран прошли реформы,направленные на приватизацию в государственном секторе (рейганомика,тетчеризм). В организациях, оставшихся государственными, происходилосближение принципов деятельности с коммерческим сектором.Приоритетами реформ государственной бюрократии в тот период сталовнедрение концепции публичных услуг, переход на срочные трудовыеконтракты, оценка и оплата чиновников по достигнутым ключевымпоказателям эффективности. Усилилась зависимость госслужащих как отграждан, выступавших в качестве клиентов, так и от политических1Niskanen W.A.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
