Диссертация (792951), страница 16
Текст из файла (страница 16)
Слатинова, вкоторой трансформация государственной службы рассматривается какэлемент политико-административных реформ.1 Реформирование госслужбыхарактеризуется как политический процесс. Опыт прежних реформ до 2010-хгг. автор описывает как попытки частичной рационализации. Данный авторне использует понятия «становление» применительно к постсоветскойгосударственной службе, а говорит об «институциональном строительстве».Указывается, что институциональный эффект от реформ бюрократииопределяется чертами политического режима. Кроме того, доказываетсясвязьмеждутребованиямикинституциональнымизменениямгосударственной службы и динамикой социально-экономического развития.Обобщая работы по проблематике исследования, следует отметитьбольшое число политологических исследований.
К настоящему временивопросы госслужбы прочно закрепились в политологическом дискурсе. Висследованияхдостаточночеткоопределеныконцептуальныерамкиинститута бюрократии. Политическая обусловленность институциональныхтрансформацийгосслужбыдоказананабольшомисследовательскомматериале. Указано, что проблемы госслужбы нельзя изучать изолировано отпроблем конкретного общества.Однако при этом имеется ряд лакун в политологических исследованияхпроблембюрократии,обусловившихнеобходимостьнастоящегоисследования.
Прежде всего, большинство работ основаны на качественныхили описательных социологических данных, позволяющих определить лишь,1Слатинов В.Б. Трансформация института государственной гражданской службы в условиях политикоадминистративных реформ в постсоветской России: дис. … д-ра полит.
наук. Курск: КурГУ, 2011.73что думали респонденты, а не что происходило на самом деле. Ввиду этоговыводы нередко представляются недостаточно доказательными.Во-вторых, государственная служба изучается либо через внутренниепроцессы (кадры, функции), либо как «черный ящик», процессы в которомзакрыты для общества. Попытки установить взаимосвязь между процессамивнутри системы и внешним социально-экономическим и политическимэффектом не стали пока основным исследуемым направлением.В-третьих, многие исследователи игнорируют советский периодразвития госслужбы.
Имеющиеся исследования либо изучают институтгосслужбы вне места и времени, либо охватывают период его современнойтрансформации. Например, утверждается, что госслужба СССР строилась на«полном подчинении служащего руководителю учреждения» и что она «невписываласьвмировуюпрактику».Носпециальныеисследованияпоказывают, что управленческий опыт СССР не только соответствовалпрактике развитых стран, но в ряде случаев опережал ее и поэтому неутрачивает своей актуальности.1В-четвертых, несмотря на большой интерес к политическому анализуразвитиягосударственнойслужбы,выявленолишьтридокторскихдиссертации, соотносящиеся с темой настоящего исследования. При этоммногие аспекты в них либо не затронуты, либо рассмотрены поверхностно,что ограничивает применимость полученных им выводов.В различных исследованиях понятие госслужбы наделяется разнымсмысловым содержанием, что требует систематизации подходов.О.Ф.
Шабров определяет данный институт как набор норм внутригосаппарата, а также между ним и обществом.2 В.Б. Слатинов определяетэтот1институткакнормы,регулирующиестатусслужащихиихЖуравлев Д.А. Государственная кадровая политика как фактор формирования политической элиты в СССРи РФ: сравнительный анализ: дис. … канд. полит. наук. М.: МГУ, 2015.2Шабров О.Ф. Реформа государственной службы: открытость или эффективность // Социология власти.2005. № 6. С. 5-14.74взаимодействия в рамках конкретного общества.1 В свою очередь, И.В.Лескова описывает институт госслужбы как часть политической системы,обеспечивающую ее деятельность и воспроизводство в ней механизмовгосуправления.2 Г.Л. Купряшин рассматривает государственную службу какполитико-административный институт, представляющий собой совокупностьвластных отношений, связанных с политическим режимом, и управленческихинструментов и результатов коммуникации, компромисс заинтересованныхгрупп интересов.Кчислугосслужбой,относятсяфункциональноеПоследнееполитико-административныхпредставительствоможетрациональнойнормотворчествобытьинститутов,(эндогенныйинтересовсинститут)и(экзогенныйкорпоративно-иерархическимбюрократии),нарядурыночно-лоббистскиминститут).(при(примоделимоделигосударственного менеджмента) и сетевым (при модели Governance).Интерпретацияавторомролииместагосслужбывсистемеобщественных институтов представлена на рис.
2.1.Обобщая изложенное, определим институт госслужбы как:1) властное образование, связанное с политическим режимом,2) иерархическую структуру должностей и статусов,3) набор правовых норм, функций и полномочий,4) кадровый состав, обладающий определенными ценностями,5) механизм взаимодействия групп интересов.Эти институциональные характеристики имеют универсальныйхарактер, применимы для любой страны и временного периода.Институт бюрократии выполняет роль инструмента реализациигосударственной политики и контактора власти с обществом.1Слатинов В.Б Реформирование государственной службы в России: институциональные эффекты иловушки // Россия и современный мир.
2012. № 1. С. 79-90.2Лескова И.В. Становление института государственной службы в условиях политической модернизациисовременной России: политологический анализ: дис. … канд. полит. наук. Орел: ОРАГС, 2004.75ИНСТИТУТЫ ОБЩЕСТВА –механизмы, обеспечивающие воспроизводящиеся социальные отношения и практикиЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПОЛИТИЧЕСКИЕКУЛЬТУРНОИНСТИТУТЫ:ИНСТИТУТЫ:ИДЕОЛОГИЧЕСКИЕ- гос. власть,ИНСТИТУТЫ:- материальное- полит. партии,- наука,производство,- группы интересов, - просвещение,- собственность,- парламентаризм,- искусство,- рынок,- суд и право,- религия,- СМИ,………ВХОДЯЩИЕСИГНАЛЫ:- потребностиобщества,- цель, задачи,- нормы, ценности,- законодательство,- технологии,- информация,- кадры,- мат. средства, и т.д.ПРАВОВОЙ КОМПОНЕНТ:- законодательство,определяющее правовойстатус и виды госслужбы,- функции госслужбы,фиксирующие ее место вобществе и в системегосударственногоуправленияПОЛИТИКОАДМИНИСТРАТИВНЫЕИНСТИТУТЫ:- нормотворчество,- представительство интересов,- ГОСУДАРСТВЕННАЯСЛУЖБАСОЦИАЛЬНЫЕИНСТИТУТЫ:- семья и брак,- здравоохранение,- школа,- соц.
обеспечение,- досуг,…ИСХОДЯЩИЕСИГНАЛЫ:- производствообщественных благ,- коммуникациявласти и общества,- участие в выработкеи исполнении гос.решений,- правоприменение…ОРГАНИЗАЦИОННЫЙКАДРОВЫЙ КОМПОНЕНТ:КОМПОНЕНТ:- кадровый состав,- система органов власти,обладающий- должностная структура и определёнными социальнотребования к должностям,профессиональными- материальные икачествами для выполнениятехнические средства,функций госслужбы,- механизмы прохождения- кадровый резерв,службы- система подготовки кадровРис. 2.1. Место государственной службы среди институтов обществаИсточник: здесь и далее составлено авторомВ исследованиях госслужбы с позиций политики, социологии и праваобычно не затрагивается вопрос о цели, смысле существования данногоинститута для общества в целом.
Вместе с тем, факт существованиягосслужбы при любом политическом строе указывает на существование у неенекой универсальной непреходящей общественно значимой цели. По нашемумнению, этой целью является сбалансированность общественного развития,сглаживаниедиспропорций,вызванныхполитическойборьбойиконъюнктурными политическими решениями. Реализация данной цели неозначает, однако, что бюрократия руководствует некими альтруистическими76соображениями: сохранение стабильности обеспечивает ее собственнуювыживаемость в условиях политических изменений. Близкая по смыслуформулировка дана А.Г.
Барабашевым, утверждающим, что цель госслужбысостоит в создании условий для более эффективного общественноговоспроизводства не только в экономическом, но и в политическом, и всоциальном плане.1В ранних обществах с примитивной организацией необходимость вспециальном аппарате управления отсутствовала. В сложноорганизованномобществе непосредственная реализация решений силами одних политическихлидеров уже невозможна. Вместе с тем, уровень квалификации исамосознания членов общества не позволяет исполнять государственныерешения в форме гражданской самоорганизации. Эти два фактора –сложность общества и неподготовленность граждан к управлению –исторически обусловили необходимость в возникновении институтапрофессиональныхвлиятельностиуправленцевкадровой–государственныхбюрократиипришелсянаслужащих.периодПикнаучно-технического подъема и усложнения производства при сохранявшемсягосподстве ручного труда в 1-й половине ХХ в.
Тогда потребность обществав управлении была высокой, а компетенции членов общества низкими.В современном обществе потребность в управлении еще болеевозросла ввиду усложнения производственных и общественных процессов.Однако развитие производительных сил требует от большего количестваработников владения знаниями, требующими принятия самостоятельныхрешений.Повышениеобразовательногоуровняисвязногоснимсамосознания населения становится необходимым условием общественноэкономического развития. Понимание законов общественного развитиягражданами будет способствовать постепенному превращению общества изпассивного объекта управления в активно действующий субъект, способный1Барабашев А.Г.
Теоретические ориентиры дальнейшего развития государственной службы РоссийскойФедерации // Вопросы ГМУ. 2007. № 1. С. 19–52.77контролировать и руководить политикой и работой государственногоаппарата.1Развитие гражданского общества, подъем уровня образования,внедрение информационных технологий создают предпосылки для сниженияпотребности в посредничестве государственных служащих и широкогововлечения граждан в практическую управленческую деятельность.Сформулированная выше цель государственной службы выражается вопосредовании госслужбой взаимодействия всех других общественныхинститутов, в ходе которого госслужбы воздействует на них и самаиспытываетответныереакции.Формализованнаясторонаэтихвзаимодействий описана нами как правовой компонент архитектурыинститута бюрократии.
Нормы могут быть кодифицированы в виде особогозаконодательства о государственной службе, либо рассредоточены поотраслям права. Правовой статус государственной службы включает ееграницы,права,обязанности,запреты,ограничения,гарантиииответственность. Государство, налагая определенные публично-правовыеобязательстваопределеннуюнагосслужащего,ответственностьберетинасебявотношенииуравновешиваетегоограничениясоответствующими гарантиями.
Кроме того, регулируются виды и уровнигосударственной службы.Институционализациягосслужбывозможнаивотсутствиеспециального законодательства. Однако, на наш взгляд, необходимаартикуляция политической элитой набора задач данного института.Неэффективность многих попыток реформирования госслужбы в прошломобъясняется нарушением данного принципа, когда ни общество, ни самигосслужащие не понимают направления ожидаемых изменений.В ряде исследований предложен набор политических задач бюрократии(разработка ведомственных норм; аналитическое обеспечение принятияполитических решений; использование специальных знаний как ресурсавласти; автономия при исполнении поручений политиков; прямое участие1Toffler A.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
