Диссертация (792951), страница 20
Текст из файла (страница 20)
В.М. Саблина, 1905.93государства.1 В рамках концепции аппарат бюрократии действует безлично,профессионально, политически нейтрально, регламентировано и непрерывно.Карьера госслужащих стабильна, а сами они занимают положение в элитеобщества. В систему трудно попасть, но в дальнейшем она обеспечиваетпланомерный должностной рост и стабильность. В системе преобладаюткорпоративные нормы морали и ценности служебной этики.На теоретическом уровне концепция работает следующим образом.Население через механизм всеобщих выборов делегирует политическомуруководству право на реализацию публичной власти на определенный срок.Далее политическое руководство конвертирует публичную власть вадминистративноеуправлениеспомощьюпрофессиональногоинесменяемого корпуса чиновников.
Политики не вмешиваются в текущуюдеятельность бюрократии, а взаимодействуют с ней через постановку задач иодобрение результатов. В следующем политическом цикле запросы обществаменяются, и в результате выборов к власти приходит иное политическоеруководство. Оно меняет законодательство в соответствии со своейпрограммой, а корпус чиновников также профессионально и беспристрастноисполняет эти новые законы, как ранее исполнял прежние.Внутренне противоречие данной парадигме состоит в том, чтонесменяемая карьерная бюрократия постепенно аккумулирует наиболеепрофессиональные кадры и приобретает в обществе большее влияние, чемвыборные политические лидеры. В этих условиях бюрократия сама начинаетпланировать и принимать политические решения, осуществлять власть.Принцип «политико-административной дихотомии», заложенный Веберомнарушается, что приводит к конфликту между политиками и бюрократией.
Вэтих условиях стабильность института оказывается под угрозой, а поведениесистемы становится нерациональным, что отметил еще в середине ХХ в.1Sager F., Rosser C. Weber, Wilson, and Hegel: Theories of Modern Bureaucracy // Public Administration Review.2009. Vol. 69. No 6. P. 1136-1147.94нобелевский лауреат Г. Саймон.1 На уровне рядовых исполнителей можнообеспечить рациональность, разбив весь процесс труда на простыестандартизированные операции, введя штрафы за нарушение регламентов ипремии за их образцовое выполнение.На уровне руководителей сделать это намного сложнее: кадровыечиновники накапливают за свою карьеру ценный опыт управления ипостепенно становятся компетентнее политических лидеров не только втехническом, но и в концептуальном плане (на это указывают многиеисследователи, в частности, К.
Сикстон).2 Аппарат государственной службыстановится самостоятельной политической силой, вносящей элементыбюрократической организации в политический процесс.В условиях несменяемости элиты при авторитарных политическихрежимах верхушка бюрократии сращивается с политической элитой вединый властвующий класс, изолированный от общества и действующий всобственных интересах.
При демократических режимах возможностибюрократии превышают потенциал сменяемых политических лидеров, и онаспособна добиваться принятия подготовленных ей решений и блокироватьисполнение тех решений, которые не поддерживает. При существованиикарьерной бюрократии вне зависимости от политического строя иобщественной идеологии реальная политическая власть смещается изобласти публичнойбюрократии.политикиФормальноев область интересов исуществованиевобществедеятельностиинститутовнародовластия не решает проблему.Вместе с тем, концепцию рациональной бюрократии можно считатьнаучно-теоретическиматтрактором(точкойпритяжения)реформгосударственной службы на протяжении всего ХХ века. На деле сделатьбюрократию полностью рациональной ни в одной стране не удалось, процессограничился становлением более или менее сильной карьерной бюрократии.1Simon H., Smithburg D., Thompson V.
Public administration. New York, 1950; Simon H. AdministrativeBehavior. 3rd ed. New York, 1976.2Theakston K. Former Prime Ministers in British Politics. London: Palgrave Macmillan, 2010.95В каждой стране реализация реформ имела особый вектор, т.к. реформаторыне столько осознанно внедряли теоретическую концепцию рациональнойбюрократии, сколько подстраивали систему управления под конкретныеобщественно-экономические условия.
Также оказывал влияние опыт другихстран,реализовавшихданныереформыранее;здесьречьшлаозаимствовании не теорий, а лучшей практики.Вследствие этого сложился ряд моделей государственной службы,каждая из которых дает представление о наиболее общих характеристикахгосударственной службы в определенных условиях.Одна из наиболее авторитетных классификаций национальных моделейпринадлежит Б.Г. Питерсу. Он выделяет ряд административных моделей,каждая из которых отражает особенности взаимодействия государственнойслужбы с политической властью и обществом с учетом историческисложившихся ценностей, внутреннего устройства аппарата и норм права.1Питерс и его последователи В. Лапуенте, К. Данхлстром, П. Кимвыделилиангло-американскую,наполеоновскую,скандинавскую,германскую, китайскую, японскую и корейскую административные модели.Подобная классификация находит сторонников и в нашей стране.2Недостатком административных моделей является их статическийхарактер,несоответствующийреальномупроцессуреформированияполитических систем и систем государственной службы.
Кроме того,объединяются страны с различными политическими традициями (например,Франция и Италия отнесены к наполеоновской модели).Для преодоления указанных недостатков нами предложено выделятьполитико-ретроспективныеопределяютсякакмоделисовокупностьгосударственнойхарактеристик,службы.которыеОниопределяютуникальную особенность государственной службы каждой страны вконкретную1историческуюэпоху.МодельпозволяетосуществлятьPeters B.G. Managing Horizontal Government // Public Administration. 2008.
№ 2. Р. 11-30.Божья-Воля А.А. Система оценки и стимулирование результативности деятельности государственныхслужащих: дис. … канд. экон. наук. М.: НИУ ВШЭ, 2012.296сопоставленияинститутагосударственнойслужбыповерхправовыхразличий и национальных границ.Каждая модель включает три элемента:1) Ценности – морально-этические нормы конкретного общества,разделяемыепредставителямибюрократии,атакжесовокупностьсобственных корпоративных норм данного института. Специфика норм вкаждой модели определяется как особенностями национального менталитета,так и степенью обособленности института госслужбы от прочих институтовобщества, а также уровнем фрагментации, стратификации общества. Чемменьше ценностный конфликт между нормами иных институтов и институтагосударственной бюрократии, тем выше степень ее открытости, интеграции вобщественную структуру.
Это обстоятельство определяет способностьинститута бюрократии к саморазвитию и восприятию политическихимпульсов к реформированию извне.2) Приоритеты – стратегические ориентиры институциональнойтрансформации бюрократии, формируемые либо самой бюрократией, либополитическими лидерами (в том числе с привлечением сторонних экспертовтехнократов), либо общественными группами влияния (крупный бизнес,институты гражданского общества и иные стейкхолдеры). Приоритеты могутбыть долгосрочными, средне- и краткосрочными, формализованными, слабоформализованными и неформальными. Приоритеты не должны игнорироватьценностную составляющую институтов общества и, в идеале, должны бытьвзаимно увязаны с общими политическими приоритетами развития страны. Вэтом случае бюрократия способна выступать в качестве агента измененийпри проведении преобразований в иных сферах.
Однако зачастую вотсутствие четко сформулированных политических приоритетов или вусловиях существенного расхождения между ценностями бюрократии иценностями иных институтов общества, бюрократия сама определяетприоритеты своего развития и вносит коррективы в приоритеты, заданные наполитическом уровне. В такой ситуации речь идет о торможении97преобразований и усилении изоляции института госслужбы от процессов вобществе.3) Организационно-правовыерамки–формальноевыражениеценностей и приоритетов в виде нормативных актов, должностной иорганизационной структуры органов власти, требований к должностямгосслужбы. Именно данный элемент институциональной модели выделялсякак основной в рамках традиционного (раннего) институционализма, когдаформальные нормы рассматривались изолированно от неформальных, авнешние цели в отрыве от собственных целей и интересов конкретногоинститута общества.
Сегодня очевидно, что организационно-правовые рамкидалеко не исчерпывают характеристики института бюрократии.Сочетание трех элементов формирует самостоятельную модель, авыпадение каждого элемента приводит к распаду одной модели и началуформирования следующей. Мы не приводим универсальной классификациимоделей государственной службы всех стран. Модели для российскойгосударственной службы описаны в данной работе отдельно.Подругойраспространеннойклассификациивыделяютсяконтинентальная, англосаксонская и исламская модели государственнойслужбы.
В рамках первой модели, иначе называемой романо-германской,государственная служба в значительной степени деполитизирована исоответствует развитой карьерной бюрократии. В рамках второй моделигосударственные служащие низшего звена в правовом отношении близки кслужащим фирм и почти не испытывают на себе политического влияния, авысшиегосударственныеслужащиенапрямуювзаимодействуютсполитическими руководителями и являются политическими назначенцами.Здесь наиболее ярко проявляются тенденции политического патроната.Третья модель является теологической и отвечает цивилизационнымособенностям исламских государств.Ф.
Риггс предложил определять модели государственной службы черезсочетание параметров ее политизации и партийности. Партийность означает98зависимость карьеры чиновников от воли политических руководителей, аполитизация означает, напротив, способность аппарата государственныхслужащих поставить политическую элиту под свой контроль.1Если государственный аппарат подконтролен политической элите, иоба они неподконтрольны обществу, то ни политическая элита, нигосударственный аппарат не нуждаются в измеримой системе оценкеэффективности. Единственным критерием эффективности работы аппаратапри таком подходе является удовлетворенность политической элиты. Когдане государственный аппарат подконтролен политической элите, а напротив,сама политическая элита зависима от государственного аппарата, действует,по сути, та же закономерность. Критериев эффективности для аппарата несуществует,кроме«круговойпоруки»,поддержкикорпоративизма.Критерий эффективности устанавливается уже для политической элиты,котораяпризванасоздаватьзаконодательныерамки,прикоторыхадминистративная элита будет чувствовать себя относительно свободно.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
