Диссертация (792951), страница 18
Текст из файла (страница 18)
Применительно к проблемам госслужбыотмечено, что учет мнений всех интересантов в ходе реформы еще негарантирует ее эффективности. 3СогласноклассическомуподходуР.Коуза,различиямеждуправительствами и политическими режимами состоят лишь в их способностиминимизировать издержки. 4 Сегодня подход институционалистов изменился:считается,чтоинституциональноепроектированиедолжнокакминимизировать изъяны регулирования, так и «провалы» рынка.Врамкахсовременныхнеоинституциональныхисследованийбюрократия рассматривается уже не как пассивный объект воздействия дляполитических акторов, а как активный субъект, обладающий собственнойпереговорной силой.
Недоучет этой особенности в прошлом приводил к1Pejovich S. The market for institutions versus the strong hard of the state. the case of Eastern Europe. In:Economic institutions, markets and competition / B. Dallago, L. Mittone (eds.). Cheltenham: Edward Edgar, 1996.P. 111-126.2Williamson O. The theory of the firm as governance structure: from choice to contract // Journal of EconomicPerspectives. 2002. Vol. 16. No 3.
Р. 171-195.3Якобсон Л.И. Реформа государственной службы: интересы и приоритеты // Общественные науки исовременность. 2002. № 3. С. 5-22.4Шастико А.Е. Методологический статус новой институциональной теории // Журнал экономическойтеории. 2013. № 4. С. 36-47; Acemoglu D., Robinson J. The rise and decline of general laws of capitalism //Journal of Economic Perspectives.
201. Vol. 29. No 4. P. 123-135.83тому, что аппарат саботировал политические решения, принятые без учетаего (аппарата) интересов.1Подвижныйизменениям,баланскоторыеинтересовмогутбытьприводиткинституциональнымформализованными(реформы)истихийными (изменения в «ручном» режиме).Институциональное строительствоИнституциональныйвакуумНеформальныеСоздание (выращивание)институтовСтратегия институциональных измененийГосударственнаяслужбаИнституциональныйдизайн:- правовойкомпонент,- организационныйкомпонент,- кадровыйкомпонентЦенностиИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕНОРМЫИнституциональное равновесиеОрганизационноправовыерамкиПриоритетыЭволюция (реформа)институтовТрансплантация(импорт) институтовИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙВЫБОРПолитический рынокПолитикиБюрократияГруппыинтересовИзбирателиОбщественныепотребностиФормальные:- конституционные- коллективные- операциональныеИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕЭФФЕКТЫПереговорыИнституциональныйкризисИнституциональная ловушкаМодернизационнаяспособность обществаИнституциональнаяструктура обществаИнституты:- политические,- политикоадминистративные,- экономические,- социальные,- культурноидеологическиеРис.
2.2. Динамика институциональных изменений государственной службыНа рис. 2.2. дана наша интерпретация процесса институциональныхизменений бюрократии. Политическая система, как видно, определяется1Rethinking Political Institutions / Ed. by Shapiro I., Skowronek S., Galvin D. New York: NY University Press,2006; The Oxford Handbook of Political Institutions / Ed. by R. Rhodes. Oxford: University Press, 2008.84характеристиками общества в целом. Дизайн политических институтовопределяется в ходе переговоров между представителями иных институтовобщества.
За границами каждого института (на рисунке – пример институтагосслужбы) начинается его взаимодействие с другими институтами. Рядэкспертовназываютсодержаниеинституциональныхрамокинституциональным полем.Политические циклы задают периодичность институциональноговыбора: новые силы, приходящие к власти, меняют дизайн институтов винтересах стоящих за ними групп. Изменения могут носить планомерныйхарактер, являться следствием четкой стратегии, или быть случайными.Потребность общества к модернизации выражается в необходимостиинституциональных изменений.
В период транзита от одних экономическихиполитическихформкдругиминституциональноестроительствоускоряется. В условиях, когда потребность общества в измененияхусиливается, институты, не удовлетворяющие этой потребности, теряютлегитимность, и вынужденно трансформируются. Снижение легитимностиприводит к снижению издержек на институциональные изменения.Изменение институтов тесно связано с изменением норм. В периодытранзита, когда легитимность институтов снижена, формальные нормывытесняются неформальными, которые впоследствии закрепляются иформализуются.Нормыразличныхинститутовмогутвступатьвпротиворечие; это известно как метаконкуренция – борьба институтов. 1Напротив, в условиях общественной стабильности осуществлятьинституциональные изменения сложнее, так как институты легитимны иформирующие их норм формализованы.Известными формами институционализации является выращиваниеинститутов (пример: формирование сегодня института цифровой экономики– принципиально нового явления, никогда ранее не существовавшего).1Olsen J.P.
Governing through Institution Building: Institutional Theory and Recent European Experiments inDemocratic Organization. Oxford: University Press, 2010.85Другойформойявляетсяэволюцияинститутов, т.е. трансформациясуществующих и действующих институтов. Пример – реформированиегосударственной службы. Наконец, третьей формой институционализацииявляется импорт (трансплантация), т.е. перенесение институтов, успешнофункционировавших в одних условиях, в другие условия. Пример:российскийпарламентаризм,которыеформировалсякактребованиеобщества, но посредством копирования западных образцов.1Трудно утверждать, какой из способов институционализации сопряженс большими трудностями.
В любом случае, изменения бывают успешнымилишь в том случае, когда формальные нормы нового или модернизируемогоинститута соответствуют существующим неформальным нормам общества.2Мы утверждаем, что каждый институт, в том числе и институтбюрократии,характеризуетсясочетаниемнорм(формальныхинеформальных), ценностей и приоритетов развития. При этом каждаяинституциональная модель имеет уникальные национально-историческиеособенности, так как, по утверждению С. Хантингтона, «культура важна».При этом национальные особенности институтов не являются раз навсегдазаданными. Устаревание институциональных норм, их несоответствиепотребностям общества, приводит к институциональным кризисам.
Можетвозникнуть институциональный вакуум, когда нормы старых институтовотмерли, а новые еще не сформированы. Могут конкурировать нормынескольких параллельно существующих институтов, тогда речь идет ометаконкуренции.Распространённым институциональным эффектом является равновесие.Это ситуация, при которой нормы и ценности института соответствуютожиданиям общества. Равновесие институтов всегда является динамическим,потому что изменения внутри института и во внешней среде вызывают со1Jakobsen M.L.F., Mortensen P.B.
Rules and the Doctrine of Performance Management // Public AdministrationReview. 2016. Vol. 76. No 2. P. 302–312.2Полтерович В.М. Проектирование реформ: как искать промежуточные институты // Montenegrin Journal ofEconomics. 2012. Vol. 8. No 2. Р. 25-44.86временем рассогласование между собственными целями института иожиданиями общества, т.е. возникает потребность к изменениям. Часторавновесие бывает вызвано желанием господствующей группы сохранитьсуществующее положение на неограниченно долгое время. Если другиеинститутынеобладаютдостаточнойпереговорнойсилой,чтобыстимулировать изменения возникает так называемый хреодный эффект илиинституциональнаяловушкаинститута.существуетТакже–длительноеэффектнеэффективноегиперселекции,приразвитиекоторомнеэффективные, но влиятельные институты задерживают необходимыеизмененияи понижают конкурентоспособность общества в целом.1Институциональная ловушка также может возникнуть, если издержки наизменение неэффективного института слишком высоки.Институциональная ловушка – это «дурное» равновесие, при котороминститут, утративший общественную значимость, продолжает существовать.Требуется усилие общества, изменение всей его институциональнойструктуры, чтобы разрушить неэффективный институт или модернизироватьего, исходя из общественных потребностей.
Как писал М. Крозье, измененияв государстве зависят не столько от управленческих воздействий аппарата,сколько от обратного влияния общества на государственный аппарат. Этоозначает, что приобретение бюрократией самостоятельного политическоговлияниячреватоблокированиееювозникновениемлюбыхинституциональнойпопытокееловушки,реформироватьизвнет.е.принеспособности осуществить его своими силами.
2Необходимость преодоления данного противоречия актуализируетвнимание к вопросам повышения эффективности институтов.Данный вопрос давно исследуется, и выработан ряд подходов. Еслиинститут государственной службы понимается как самостоятельный субъект1Слатинов В.Б. Институциональные эффекты реформирования государственной гражданской службы впостсоветской России // Вестник ВГУ. 2011. №. 1. С. 75-82.2Верхайнен Т. (ред.). Институциональная реформа в России: переход от проектирования к реализации вусловиях многоуровневой системы государственного управления.
М.: Всемирный Банк, 2006.87политики, то госслужащие должны нести ответственность за результатывыработки политических решений. Если же государственная службавоспринимается как объект политических воздействий, то она ответственналишь за исполнение решений. При любом подходе она ответственна завзаимодействия внутри системы управления и коммуникацию с обществом.Эффективность института не может быть описана каким-либо однимпоказателем, это интегральная характеристика, зависящая от того, какинститут выполняет свою общественную цель, как он содействует развитиюобщества в целом (а не только поддержанию собственного гомеостаза).Стабильность или изменчивость институтов являются позитивной илинегативной ситуацией лишь постольку, поскольку институт в этих условияхудовлетворяет общественные потребности.
Есть практика количественнойоценки эффективности институтов как стоимости издержек взаимодействия(трансакций) данного института с другими институтами.Институциональный подход требует учитывать не только внешние иформальные требования, поэтому следует отметить, что теоретическипризнавая себя институтом, созданным для решения задач общества,госаппарат на практике желает реализовывать собственные цели. Политикоадминистративная организация дает возможность реализовать стремлениянаиболее активных представителей общества, как правило, внутри даннойорганизации, а не в противодействии ей.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
