Диссертация (792951), страница 11
Текст из файла (страница 11)
Органы других ветвей и уровней власти неучитывались, т.к. невозможно обеспечить сопоставимость их функций вусловиях политических изменений. Необходимость методики вызвана тем,что все государственные органы подвергались реорганизациям в ходеполитических изменений, так что невозможно непосредственно сопоставитьотдельные государственные органы в различные периоды времени. Вместе стем, реорганизации государственных органов не приводят к ликвидацииотраслей, которые они регулируют.
Следовательно, сопоставительный анализсистем управления для разных периодов возможен в отраслевом разрезе.1Парсонс Т. О структуре социального действия. М.: Академический проект, 2000.51Составлены перечни органов исполнительной власти, существовавшиена центральном (республиканском, федеральном) уровне в каждый годисследования. Органы сгруппированы так, что прослеживалось, какой органосуществлял регулирование каждой отрасли в каждый год исследования.Сформированы пять отраслевых групп (социальная сфера, финансы иэкономика,государственнаябезопасность,промышленность,сельскоехозяйство), которые далее подразделены на ряд отраслей.
Методикапозволяет корректно сравнивать между собой государственные органы вразные годы, несмотря на происходившие среди них реорганизации.2)Методикаслужащих.длясопоставленияИсследованияданногочисленностивопросагосударственныхведутсядано.Опытдореволюционной госслужбы хорошо изучен В.Н. Мельниковым и В.С.Нечипоренко, есть исследования и о численности чиновничества П.А.Зайончковского.1 Отсутствие специального законодательства в 1991–1993 гг.мешало авторам проанализировать численность государственной службы вэтот период. Начиная с 1994 г.
исследования о численности госслужащихесть, но они несопоставимы с современными данными ввиду измененияметодик статистического наблюдения. Так, В.Е. Гимпельсон определялчисленность работников государственного аппарата в 1990-е гг. вместе собслуживающимперсоналом,неотносящимсякчисленностигосударственных служащих.2Проследить тенденции институциональной трансформации госслужбыможно на основании непрерывных рядов сопоставимых данных. Для этогонеобходимо выработать универсальную классификацию, т.е.
преодолетьразличия в правовых рамках госслужбы и выделить то общее, что быловсегда присуще ей как системе. Предложено в качестве государственныхслужащих1учитыватьвданнойработештатных(постоянных)Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М.: Мысль, 1978;Мельников В.П., Нечипоренко В.С. Государственная служба в России: отечественный опыт организации исовременность. М.: РАГС, 2006.2Гимпельсон В.Е. Численность и состав российской бюрократии: Между советской номенклатурой игосслужбой гражданского общества. М.: ГУ-ВШЭ, 2002.52административных работников гражданских министерств и ведомств, безучетаперсоналаклассификаторвозможностьпогруппихобслуживаниюигосударственныхкорректногоохранезданий.служащих,соотнесениявРазработанобеспечивающийусловияхизмененийзаконодательства на основании общности функций.
Параметры такогосоотнесения зафиксированы в указе президента РФ.1Далее решена исследовательская задача по выявлению численностиработников каждой группы. Данные о численности государственныхслужащих в 1980-х и первой половине 1990-х гг., ввиду отсутствиясоответствующей статистики, получены автором в архивных фондах и изтекстов правовых актов о штатной численности работников государственныхорганов.
Данные за вторую половину 1990-х гг. были предоставлены авторупо специальному запросу в Федеральной службе государственной статистики(Росстат). Источником данных о численности государственных служащих в2000-е гг. являлась опубликованная официальная статистика (приложение 2).При работе с данными осуществлена проверка применимости кгосслужащим закона Ф. Вагнера, согласно которому экономический ростведет к увеличению численности занятых в государственном секторе.2Проверялась гипотеза о существовании «эффекта храповика», сохранениичисленности государственных служащих при экономическом спаде.3Всемирным банком в ходе обследования 100 стран обнаруженаположительная эмпирическая зависимость между уровнем занятости вбюджетной сфере и среднедушевым доходом и отрицательная зависимостьот относительного уровня оплаты в бюджетном секторе.43) Методика сравнительного функционального анализа позволяетоценивать количество функций, выполняемых органами, в которых1Указ Президента РФ 20.09.2010 № 1141 «О перечне должностей, периоды службы (работы) в которыхвключаются в стаж государственной гражданской службы для назначения пенсии за выслугу летфедеральных государственных гражданских служащих»2Kuckuck J.
Testing Wagner’s law at different stages of economic development. Osnabruck, 2012.3Гурвич Е.Т., Хазанов А.А. Занятость в российском бюджетном секторе: значимы ли социальные иэкономические факторы? // Вопросы экономики. 2016. № 8. С. 28-65.4Curto-Grau M. Voter’s responsiveness to public employment policies. Washington: World Bank, 2014.53предусмотрена государственная служба, в разные периоды времени.Государственная функция понималась в качестве части полномочийгосударства,переданнойимдлясистематическогоисполнениягосударственному органу, закрепленной в положении о соответствующемгосударственном органе. Основные свойства государственной функции:регламентация;обязательность;регулярность;направленностьнавыполнение общественно значимых целей.
В качестве источника данных огосударственных функциях использовались положения о государственныхорганах. В итоге составлен сводный перечень всех функций.В отличие от методик, применявшихся в ходе административнойреформы начала 2000-х гг., авторская методика не имела целью выявлениеизбыточных функций.1 Она направлена на определение того, как изменялсяобъем функций госслужбы на фоне происходивших политических изменений.Соотнесение количества государственных функций с деятельностьюгосударственных служащих строится на предположениях, что:- все функции государственного органа имеют равную значимость, т.к.в правовых актах функции не разделяются на более и менее важные;- все функции государственного органа исполняются равномерно(мониторинг качества исполнения государственных функций не проводится);- все государственные служащие заняты исполнением функцийгосударственного органа (утверждать это можно, т.к.
учитываются не толькоосновные, но и обеспечивающие функции, а все госслужащие занятыисполнением либо основных, либо обеспечивающих функций).Процессный подход предполагает изучение явлений в их динамике.Институциональная трансформация государственной службы представляетсобой исторический процесс. Исторический процесс непрерывен, поэтомуинституциональная трансформация советской государственной службы не1Регистр полномочий федеральных органов исполнительной власти: экспертная систематизация и анализдеятельности / А.Б. Жулин, Т.Л.
Кукса, А.А. Николенко и др. М.: ГУ-ВШЭ, 2010; Клименко А.В., МинченкоО.С. Полномочия, функции и услуги исполнительной власти: соотношение, классификация и основныехарактеристики // Вопросы ГМУ. 2016. № 1. С. 7-37.54заканчивается с распадом СССР, а является исходным пунктом дляинституционального строительства государственной службы в новойРоссии. 1 Механическое перенесение особенностей одного периода на другойприводит к грубым ошибкам в выводах; вместе с тем, игнорированиеединства обоих периодов не позволит проследить преемственных тенденций.Институциональный подход является важным методологическимоснованием диссертации. Теоретические начала институционализма состоятв исследовании деятельности общественных групп и объяснении поведенияиндивидов групповыми установками (институциональными нормами).Ранний институционализм (Т.
Веблен, К. Поланьи) строился наизучении формальных норм. Теоретики нового институционализма (Р. Коуз,О. Уильямсон) предложили учитывать весь комплекс факторов, влияющих наповедениелюдей.Вчастности,Ф.Селзникпредложилтеориюсотрудничества в дополнение к теории рационального выбора.2В конце ХХ в. неоинституционализм воспринимался многими авторамикак магистральное методологическое направление. Выделились три егонаправления: исторический, экономический и социальный.3 В XXI в. этаклассификацияобогатиласьновыминаправлениями–нормативным,структурным, международным, эмпирическим институционализмом.4 Крометого, встречаются исследования по организационному институционализму,тяготеющиекфеноменологии,символическомуинтеракционизмуикогнитивной психологии, а также по дискурсивному институционализму,связанному с различными теориями постмодернизма.5В настоящее время неоинституциональные исследования присущи всемобщественным наукам, и различные направления слабо корреспондируют1Медушевская О.М.
Теория и методология когнитивной истории. М.: РГГУ, 2008.Selznick P. Institutionalism 'Old' and 'New' // Administrative Science Quarterly. 1996. Vol. 41. No 2. P. 270–277;Nonet P., Selznick P. Law and Society in Transition. New Brunswick: Transaction Publishers, 2001.3Hall P.A., Taylor R.C.R. Political science and three new institutionalisms // Political studies. 1996.
Vol. 44. P.936–957.4Патрушев С.В. Институционализм в политической науке. В сб.: Институциональная политология:современный институционализм и политическая трансформация России. М.: ИСП РАН, 2006. С. 7–42.5Campbell J., Pedersen O. The rise of neoliberalism and institutional analysis. Princeton: Univ. Press, 2001.255друг с другом. Существует множество подходов к определению понятияинститута, часть из которых представлена в предыдущем параграфе.По мнению Б.Г. Питерса, «основания политической науки связаны сизучением институтов».1 Институциональный подход стремится осуществитьметодологический синтез.
Применение неоинституционального подхода внастоящем исследовании обусловлено тем, что он позволяет рассматриватьгосслужбу одновременно как систему, как процесс, как совокупностьфункций, как социальную организацию, как коллективное действие, какполитического актора и как элемент дискурса. Также институционализмпредполагает рассмотрение субъекта не ad hoc, а и в историческом контекстеего развития, что для госслужбы также является немаловажным.Особое место в работе занимают исследования дискурса. По мнениюосновоположников дискурсивного неоинституционализма Фуко и П. Бурдье,дискурс является способом интерпретации, оценки и идентификацииобщественных отношений, легитимируемым социальными институтами ипредставляющим собой особый властный ресурс.2 Функцией дискурсаявляетсяидеологическаясимволическогомобилизацияпространства,навязываниеобщества,монополизацияполитическимиавторамиобществу определенного способа понимания действительности.3Институциональному дискурсу присущи ценностно-мотивационныеэлементы, что очень важно для исследований бюрократической среды.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
