Диссертация (792951), страница 8
Текст из файла (страница 8)
Policy Analysis for the Real World. Oxford, 1984. Р. 26.4Anderson J. Public Policymaking: An Introduction. Boston: Houghton. Mifflin, 2006; Dunn W. Public PolicyAnalysis: An Introduction. Upper Saddle River, 2004.35управляемая система, что ставит предел возможностям политическогоуправления и управления в обществе в целом.Интерес представляет вопрос о соотношении эффективности и целиуправления. Ряд авторов указывают на то, что эффективно такое управление,при котором поставленные цели достигаются в наиболее полной степени.Другие авторы ставят это под сомнение, так как в этом случае эффективнойпризнается власть, разрушительная для общества, если разрушение былоизначальной целью. Указывается, что помимо эффективного достиженияцелей, следует учитывать эффективность сохранения и развития общества.Это методологически важный тезис для данного исследования, так какцели политических режимов различны, а политико-административнаясистема – государственная служба – существует постоянно, и онапризвана обеспечивать повседневное функционирование общества при всехрежимах.
Иными словамиэффективная политико-административнаясистема не только работает на достижение сиюминутных целей правящейполитической элиты, а обеспечивает адаптацию общества и дажеспособствует смягчению эффекта от действий элиты, идущих вразрез сцелямиипотребностямиобщества.Эффективностьполитико-административной системы, рассматриваемая в таком разрезе, обеспечиваетлегитимность государственных институтов. Зрелая политическая элитасохраняетдляполитико-административнойсистемыопределеннуюавтономию для выполнения ею этих важных задач.Здесь мы подходим к рассмотрению феномена бюрократии и еговзаимосвязи с политическим управлением.
Термин «бюрократия» (от фр.bureau – канцелярия и греч. kratos – власть) изначально не имел негативногооттенкаиобозначалвсякуюиерархическипостроеннуюструктуруорганизации, позволяющую повысить управленческую эффективность.В подобном плане бюрократию трактовали М. Вебер и В. Вильсон,противопоставляя профессиональную и ответственную и беспристрастнуюрациональную бюрократию патронатному типу управленческой структуры.36Известный теоретик управления М. Крозье определял бюрократию какформализованное управление с помощью иерархически организованнойструктуры и профессионального аппарата чиновников.1Негативныечертыбюрократическойорганизацииопределяютсятермином бюрократизм, включающим такие элементы, как наличиепривилегий, замкнутость, корпоративизм, коррупция, приспособленчество,безответственность, не подконтрольность и равнодушие к интересам людей.Несмотря на свои негативные характеристики, бюрократия продолжаетсуществоватьвовсехобществах.Причинойтому–способностьбюрократической организации конвертировать политические решения висполнительную деятельность.
В настоящем исследовании бюрократияпонимается как синоним аппарата государственной службы.Бюрократизация понимается как увеличение доли государственныхслужащих в обществе, как правило, вследствие изменения объемагосударственного регулирования и числа государственных функций.Использование институциональной методологии требует определитьзначение понятия общественного института и связанных и с ним терминов.Понятие института имеет латинское происхождение. Один изизвестнейших в мире ученых-институционалистов Д. Норт определял данноепонятие как совокупность принятых в обществе правил и механизмов ихреализации.
2Широко распространено понятие общественного института, подкоторым понимается форма исторически сложившихся норм и социальныхгрупп,которыеДеятельностьмогутлюбогобытьболееилиобщественногоменееформализованными.институтанаправленанаудовлетворение определенной общественной потребности.Государственнаяадминистративного12службауправления,являетсяинститутомсозданнымдляполитико-удовлетворенияCrozier M. Le Phénomène bureaucratique.
Public Administration Reviewis, Editions du Seuil, 1963.Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М.: Флинта, 1997.37общественной потребности в профессиональном исполнении политическихрешений в тех сферах общественной деятельности, в которых в данномобществе осуществляется государственное управление.Такимобразом,институциональныеособенностигосслужбыследующие:-существованиенапостояннойоснове,внезависимостиотполитических изменений;-конкретныепараметрыгосударственнойслужбызависятотполитической организации общества;-объемдеятельности(функционал)государственнойслужбыопределяется уровнем развития конкретного общества;- бюрократия имеет властные функции в объеме, необходимом дляисполнения решений, принятых политической системой.В мире существуют разные модели бюрократии, и используемыетермины для данного института различаются.
В англосаксонском мирераспространено понятие общественной службы, включающее работниковбюджетного сектора, учителей, врачей и иных служащих в государственныхимуниципальныхучреждениях,атакжеработниковоргановгосударственной власти и самоуправления.Публичнаяслужбавключаетвсебявыборныеполитическиедолжности, а также работу на постоянной основе в аппарате политическихпартий и организаций гражданского общества, наряду с государственной имуниципальной службой.
1Современное официальное определение понятия государственнойслужбы введено в 2003 г. в Федеральным законе «О системе государственнойслужбы»,гдеонарассматриваетсявкачествепрофессиональнойдеятельности по обеспечению выполнения функций РФ, ее субъектов и1Глушко Е.К. Публичная служба: схемы, хрестоматия, практикум. М.: Теис, 2009.38относящихся к ним региональных и федеральных органов власти и лиц,замещающих политические государственные должности.
1Из этого определения видно, что государственная служба:- доступна только для граждан России;- требует специального образования, осуществляется как основной виддеятельности и является оплачиваемой,- предполагает публично-правовой характер взаимоотношений междуработником и нанимателем, в качестве которого выступает государство,- связана с исполнением функции государства.СистемагосударственнойслужбыРоссиискладываетсяизгражданской, военной службы и государственной службы иных видов.Последние два вида службы существуют только на федеральном уровне. Кслужбе иных видов относится, например, правоохранительная служба игосударственная служба казачества. Гражданская госслужба реализуется нафедеральном уровне и в субъектах Федерации.
Она предусмотрена вгосударственных органах, т.е. организациях, наделенных правом нареализацию властных полномочий.Законодательно закреплено единство системы государственной службывсех видов и уровней. Однако в действительности ввиду разных источниковфинансирования и отличий в специфике деятельности каждый элементсистемы функционирует автономно.
В рамках настоящего исследования мыанализируем, в первую очередь, процессы трансформации гражданскойслужбы на федеральном уровне, т.к. на этом материале лучше всего видныинституциональные трансформации в условиях политических изменений.Далее в исследовании понятие государственной службы используетсятождественно гражданской службе в федеральных (центральных) органахисполнительной власти.ВдореволюционнойРоссииусилениевниманияквопросамгосударственной службы пришлось на конец XIX в., когда ученые впервые1Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы в РФ».39задались вопросом о месте данного института в современном им государстве.Так, Н.К.
Нелидов определил госслужбу как деятельность по «выполнениюдолжности в государственном органе, направленную на проведение в жизньволи государства».1 В свою очередь, профессор А.Д. Градовский2 трактовалее как правоотношения, возникающие у определенного лица, занимающегогосударственнуюдолжность.СогласноопределениюО.Эйхельмана,государственная служба связана с добровольным исполнением должности вучреждениях государственного управления по назначению с определеннымиобязанностями и ответственностью, предполагающее получение оплаты,выслугу «чинов, знаков отличия и пенсии».3 В.В. Ивановский указывал, чтовозникновение государственной службы является необходимым этапомделегирования полномочий верховной власти.4Государствовед Н.М.
Коркунов утверждал, что государственная службасвязана не только с деятельностью в интересах государства, а непременно сосуществлением властных полномочий.5 Н.И. Лазаревский, рассматриваяфеномен государственной службы, указывал, что она осуществляется лишьна строго ограниченном круге должностей, замещать которые могут лица,соответствующие некоторым требованиям.6 В.Ф. Дерюжинский писал, чтогосударственнаяслужбасвязанасуправлениемвмеждународной,финансовой, военной, судебной сфере и в сфере внутреннего управления.7Лишь после революции в определении государственной службыпоявился фактор служения не только государству (власти), но и обществу.Советскаявластьнедоброжелательноотносиласьккадровомучиновничеству, считая его опорой буржуазного правительства.
В.И. Ленин1Нелидов Н. Юридические и политические основания государственной службы. Ярославль, 1874.Градовский А.Д. Начала русского государственного права. СПб.: Тип. М.М. Стасюлевича, 1887.3Эйхельман О. Обзор центральных и местных учреждений Управления в России и Устава о службе поопределению от правительства.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
