Диссертация (792951), страница 6
Текст из файла (страница 6)
Власть или управление? // Полит. концептология. 2015. № 3. С. 29-68.Шабров О.Ф. Политическая модернизация России: точки согласия и дискуссии. В сб.: Модернизация иполитическое развитие России. М.: Проспект, 2012. С. 5-16.224ее коммуникативный характер; это означает, что политическая властьреализуется как результат убеждения.условияхполитическаявласть1Таким образом, в современныхвоспринимаетсянекаквоплощениегосподства одной части общества над другими, а как следствие некоторогокомпромисса между ними. Самоорганизующееся общество выступает поотношению к политической системе как система высшего порядка.Политическая подсистема общества охватывает такие его элементы,какорганизацияполитическойвласти,взаимоотношениямеждугосударством и гражданским обществом, политические процессы, институтывласти, политическое участие и пр.Государство понимается как центральное звено политической системыобщества; оно связано с функционированием ряда институтов, порождающихи воплощающих в себе политическую власть.
В свою очередь, механизмысамоорганизации воплощает в себе гражданское общество. Тип обществаможноопределитьпохарактерувзаимоотношенийгосударстваигражданского общества, т.е. сочетанием управления и самоорганизации.Первичный элемент общества и государства – это человек. Поэтомувзаимодействие государства игражданскогообщества характеризуетспецифику самоидентификации человека в обществе, что видно даже натерминологическом уровне. Так, наш термин «государство» и производныеот него зачастую переводятся на иностранные языки не как state (государствокак территория), а как nation (государство-нация) или public (общество).Государство может изменять характер взаимодействия с гражданскимобществом, однако существующий в обществе тип самоидентификациилюдей лимитирует возможность подобных изменений.
Иными словами,инициативы, исходящие от государства, могут быть реализованы лишь приусловии, что общество способно правильно их воспринять. Государственнаяполитика,таким образом,может бытьопределенакакрезультатвзаимодействия государства и гражданского общества, сформулированный1Арендт Х. Между прошлым и будущим: восемь упражнений в политической мысли. М.: Наука, 2014.25в виде набора приоритетов по ключевым направлениям развития обществана определенную перспективу. В свою очередь, под государственнойотраслевой политикой профессор С.С. Сулакшин предлагает пониматьвластную и административно-управленческую практику в установленнойсфере ответственности и целеполагания.1В свою очередь, государственное управление есть совокупностьинститутов, механизмов и мер по реализации государственной политики.Сущность государственного управления определяется универсальнымифункциями, такими как: планирование (например, разработка программ);организация (создание и функционирование органов власти); контроль(включая надзор и аудит); мотивация (например, нормотворчество);координация (взаимодействие с институтами общества).2Важно подчеркнуть, что все эти функции вторичны по отношению кключевой функции, состоящей в сохранении и развитии самоуправляемойсистемы общества, увеличении внутреннего разнообразия ее элементов иадаптивных свойств по отношению к внешнему окружению.
Из этогоследует, что собственные цели системы госуправления являются вторичнымипо отношению к сохранению жизнеспособности общества в целом.Существует большой ряд определений государственного управления,согласно которым оно является: областью знаний, специальным видомдеятельности,наборомтехнологий,группойлюдей,совокупностьюобщественных отношений и т.д. Зарубежная практика также предлагаетширокий спектр подходов. Термином Public Policy обозначается процесспринятия государственных решений, который в демократических странахпроисходит открыто (публичная политика).
В противоположность емуклассиками школы государственного управления употреблялся термин PublicAdministration – управление как администрирование, исполнение решений.1Сулакшин С.С. Национальная идея России. Программа действий (постановка задачи) // Проблемныйанализ и государственно-управленческое проектирование. 2009. Т. 2. № 5. 2009. С .60–80.2Друкер П. Задачи менеджмента в XXI веке. М.: Вильямс, 2007. С. 272.26Впоследствии появился термин Public Management для обозначенияфункций государства как участника конкурентного рынка услуг, по аналогиис менеджментом фирм – деятельностью по извлечению прибыли.
Наконец, впоследние годы получило широкое употребление понятие Governance,которое имеет безличный оттенок и переводится ка «руководство» или«правление». В этом проявляется отказ от противопоставления власти иуправления в современном открытом демократическом обществе.Наиболее очевидно взаимовлияние политики и управления проявляетсявконцепцииполитико-административногоуправления.1Политико-административное управление определяется как совокупность устойчивыхотношений и связей в системе исполнительной власти, в ее взаимодействии сцентрами принятия политических решений, с одной стороны, и синститутами гражданского общества, с другой.Если политическая система является подсистемой общественнойсистемы, то политико-административная система является подсистемойполитической системы.
Элементами политико-административных системявляются: функциональное представительство интересов, нормотворчество игосударственная служба. В политической науке государственная службаправомерносчитаетсяадминистративнойорганизационнымсистемы.2Процессядромразвитиялюбойполитико-обществаможнообозначить как онтогенез, а развитие институтов общества, в частностибюрократии, – как филогенез. Взаимодействие политико-административнойсистемы с внешней средой может носить механический (слабая реакция наобратные связи); адаптивный (реакция только на отрицательную обратнуюсвязь) или креативный (положительные обратные связи) характер.Представляет интерес категория политических изменений. Теорияизменений наиболее полно разработана в диалектической логике. Любые1Политико-административное управление: учебник /под ред. В.С. Комаровского, Л.В.
Сморгунова. М.:РАГС, 2004. С. 112.2Слатинов В.Б. Реформирование государственной гражданской службы России в условиях распространенияконцепции «новой публичности»: проблемы и ограничения // Среднерусский вестник общественных наук.2016. Т. 11. № 3. С. 61-68.27изменения, в том числе политические, имеют причиной несоответствиетекущего и желательного состояний некоторой системы. Принцип развитияпредполагает закономерное изменение любых объектов, поступательноедвижение от низших форм к высшим. Закон единства и борьбыпротивоположностей указывает на переход объектов в новое качество в ходеиз развития.
Наконец, законом перехода количественных изменений вкачественные описывается скачкообразность качественных изменений иэволюционно-поступательный характер количественных.Управление изменениями изучается теорией менеджмента. Речь идет отехнологияхпреодолениясопротивленияизменениям,методологииуправления изменениями, алгоритме проведения изменений и т.д. Все этинаработкинаправленынаповышениеэффективностиуправленияорганизациями коммерческого и публичного сектора.1В политической науке также есть множество теорий изменений.Например,А.А.Дегтяревопределяетполитическиеизменениякактрансформацию политических институтов, связанную с изменениями вбалансесоциальныхакторовирасстановкойполитическихсил,обусловленную экономическими, социальными и иными факторами. 2Политические изменения могут быть вызваны как внешним социальноэкономическим контекстом (господствующей общественно-экономическойформацией, в терминах марксизма), так и цивилизационными (культурными,ментальными) особенностями общества.3Типами политических изменений являются революции, реформы,модернизация,политическиекризисыивосстания,конфликты,сотрудничество, прямые политические действия и избирательные кампании.Есть тенденция подразделять изменения на революционные иэволюционные.
Эволюционные изменения направлены на повышениеэффективности существующей системы при сохранении основополагающих1Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. 3-е изд. М.: Вильямс, 2007. С. 672.Дегтярев А.А. Прикладной политический анализ. М.: МГИМО-Университет, 2010.3Хантингтон С. Политический порядок в меняющихся обществах. М.: Прогресс-Традиция, 2004. С. 240.228принципов, а революционные, в теории, призваны разрушить существующуюсистему и сформировать принципиально новую, с иными характеристиками.Однако этого не происходит. С одной стороны, эволюционныеизменения, накапливаясь, постепенно изменяют систему до неузнаваемости.Например, политическая система СССР при его образовании и при егораспаде была совершенно различной, несмотря на то, что основополагающиепринципы государственного устройства, вроде бы, оставались неизменными.С другой стороны, социально-политические системы слишком сложныи высокоорганизованы, чтобы их можно было создать или разрушить извнене на бумаге, а на деле.
Например, Октябрьская революция 1917 г. ставилацелью полное разрушение буржуазного правительственного аппарата.Однако уже в начале 1920-х гг. В.И. Ленин отмечал, что все вновь созданныенародные комиссариаты больше чем наполовину укомплектованы бывшимицарскими чиновниками.1 Аналогичным образом, и после 1991 г. сменасоветского строя капиталистическим не привела к автоматическомуизменению практик государственного управления: они эволюционируют,сплетаясь с новыми политическими реалиями, и часто неизменны по сей день.Таким образом, на наш взгляд, противопоставление революционных иэволюционныхполитическихизмененийнеприменимокполитико-административным системам. Инертность таких систем способствуетсохранению ими основополагающих принципов еще долгое время послелюбыхрадикальныхпозволяетизменений.Наличиеадминистративно-политическойсильнойсистемесамоорганизациисохранятьсвоисистемные свойства в условиях революций и кризисов.Из сказанного следует, что нельзя завышать ожидания от революции ипреуменьшать фактор реформ.
Понятие реформы нельзя сводить кповерхностным изменениям, изменению формы.Целесообразно понимать реформу как основной тип модернизацииполитико-административных систем, связанный с общим контекстом1Ленин В.И. Полн. собр. соч. 5-е изд. Т. 45. М.: Политиздат, 1970. С. 383.29политических изменений в обществе. Академик РАН В.М. Полтеровичопределяет реформу как целенаправленный процесс институциональныхизменений, характеризующихся наличием агентов, траектории, стратегии,начальных условий, ресурсов и внешних факторов.1Любая реформа имеет целенаправленный характер; цель реформзаключаетсявприведенииполитико-административнойсистемы(вчастности, государственной службы) в соответствие с той моделью, которуюполитическое руководство считает оптимальной для достижения своихцелей.Следовательно,целенаправленныереформойизменениявпредлагаетсяобществе,считатьлюбыеинициированныеилисанкционированные политическим руководством.Универсальные ограничения при проведении реформ связаны:во-первых, с неправильной или нечеткой постановкой цели, когдареформа изначально направлена, условно говоря, «не туда, куда нужно»;во-вторых, с отклонениями в ходе реализации реформы от изначальнопоставленных целей, т.е.
когда реформа идет не так, как было задумано.Предлагается классифицировать реформы по цели на радикальные,направленныенаизменениесистемныххарактеристикобъектареформирования, и технические, направленные на изменение отдельныхэлементов объекта, не затрагивающих системные характеристики.Радикальная реформа может привести к смене, коренному переломуосновополагающих процессов, принципов и традиций системы и получениюпринципиально нового объекта. Однако самоорганизующаяся общественнаясистема сопротивляется радикальным реформам, и примеров успешныхрадикальных реформ немного.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
