Диссертация (1139320), страница 32
Текст из файла (страница 32)
Также необходимо обратить внимание наважный факт: исходя из действующих законоположений «отложенная» нуллификация может длиться неопределенное количество времени, вплоть допринятия главой государства решения об отмене указа, послужившего основанием приостановления действия нормативного акта субъекта Федерации (вслучае, если глава региона не направит запрос о проверке нуллифицированного Президентом акта на соответствие Конституции РФ, федеральному закону или международным обязательствам государства).
Полагаем, что данная правовая неопределенность не способствует правовой и политическойстабильности.На основании изложенного предлагаем внести в Федеральный закон от06.10.1999 г. № 184-ФЗ изменения, направленные на установление закрытогоперечня оснований реализации Президентом Российской Федерации полномочия по приостановлению действия акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации или акта органа исполнительной власти субъектаРоссийской Федерации.
При этом в целях преодоления выявленных недостатков существующей модели правового регулирования полагаем необходимым предусмотреть в законе обязанность главы государства незамедлительно после приостановления его действия обратиться в компетентный суд для осуществления нормоконтроля в отношении нуллифицированного президентом акта. Соответственно, право высшего должностноголица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на об143ращение в суд для решения вопроса о соответствии изданного им или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации акта Конституции Российской Федерации, федеральным законам и международным обязательствам Российской Федерации (ч. 3 ст.
29) – должно быть изъято как неактуальное. Перечень оснований является дискуссионным вопросом, относящимся к дискреционным полномочиям федерального законодателя, а потому вносить предложения по его конкретизации считаем нецелесообразным.Завершая рассмотрение ординарных механизмов подынститута административной нуллификации выделим два механизма, которые, по нашемумнению, не нуждаются в дополнительном регулировании:- Правительство Российской Федерации наделено правом принимать решения об отмене актов федеральных органов исполнительнойвласти или приостановлении действия этих актов (ч.
7 ст. 12 ФКЗ от17.12.1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»);- органы государственной власти Российской Федерации и государственной власти субъектов Федерации уполномочены отменять илиприостанавливать действие муниципальных правовых актов в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 48 ФЗ от06.10.2003 г.
№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»).По критерию возникающих правовых последствий для нуллифицированного акта данные виды процедур включают в себя как вариант утратыюридической силы («de jure et de facto»), так и вариант отмены фактическойсилы акта, поскольку его юридическая сила при данном варианте сохраняется вплоть до момента отмены приостановления («non de jure sed de factoderogate»).Возглавляя систему федеральных органов исполнительной власти Правительство России, как коллегиальный орган, должно обеспечивать единство144проводимой государственной политики всеми органами, входящими в систему исполнительной власти, а потому приостановление или отмена нормативных правовых актов федеральных служб и федеральных агентств, по нашемумнению, не создает угрозу нарушения прав, свобод и законных интересовграждан и их объединений. При этом обратим внимание на необходимостьсоблюдения правительством критерия срочности приостановления действия акта, так как приостановление его без указания срока дезориентирует правоприменителей, и само по себе является деформирующим началом всистеме законодательства страны.Относительно отмены и приостановления актов местного самоуправления полагаем, что такая процедура не является нарушением конституционнопризнанной самостоятельности местного самоуправления.
Делегированиевластных полномочий на другой уровень государственной власти или уровень местного самоуправления, с одновременной передачей соответствующих финансовых и иных ресурсов для их осуществления, является общепринятой практикой в государствах с федеративным устройством.
Соответственно, для обеспечения надлежащего исполнения органами местного самоуправления переданных государственных полномочий и недопущения нарушения прав и законных интересов субъектов правоотношений необходимоналадить систему контроля, в том числе за содержанием нормативного регулирования, принятого на местном уровне в целях реализации таких полномочий.Перейдем к экстраординарным нуллификационным процессамподынститута административной нуллификации. В главе 1 настоящейдиссертации было констатировано наличие следующих факторов, дестабилизирующих правовую систему: разбалансированность системы законодательства Российской Федерации, в т.ч.
в части определения принципов ее построения и множественности форм права, в которых закрепляется принимаемоеорганами государственной власти нормативное регулирование; непоследовательность законодателя в определении пределов властных полномочий от145дельных органов и организаций в сфере правотворчества; нарушение отдельными субъектами нормотворчества правил принятия, регистрации и опубликования нормативных правовых актов, а также издание ими актов, которыене могут являться обязательными к применению по своей форме и порядкупринятия (но которые фактически применяются в целях определения прав исвобод граждан и их объединений). Также в ряде случаев были выявленыфакты самостоятельного определения органами, входящими в систему федеральных органов исполнительной власти, а также органами и организациямис особым правовым статусом, собственной компетенции в сфере нормотворчества.Приняв во внимание указанное отметим, что органы исполнительнойвласти могут осуществлять следующие экстраординарные административные нуллификационные процедуры:1.
Нуллификация положений законодательства посредством принятия актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающихнормативными свойствами (т.н. «ведомственное нормотворчество»).2. Нуллификация актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации,органов местного самоуправления, не являющихся нормативными правовыми актами, но содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, при наличии нарушений межведомственной субординации и (или) спора о компетенции органов власти(«“борьба” интерпретационных (квазинормативных) актов»).3.
Нуллификация положений законодательства посредством принятия нормативных правовых актов в нарушение установленной компетенции (полномочий) органа, а также злоупотребления дискреционнымиполномочиями при принятии делегированного законодательства (подзаконного нормативного правового акта).Рассмотрим процедуру административной экстраординарной нуллификации, осуществляемую посредством дисквалификации законоположений146через принятие органами государственной власти и органами местного самоуправления актов, интерпретирующих положения действующего законодательства, – так называемых квазинормативных (интерпретационных)актов ведомственного нормотворчества.
В главе 1 настоящей диссертацииотмечалось, что к интерпретационным актам относятся всевозможные письма органов государственной власти по разъяснению действующего законодательства, инструкции, рекомендации и т.д. Также был сделан вывод о том,что такие акты не соответствуют требованиям, предъявляемым к нормативным правовым актам по порядку их принятия, регистрации и опубликования.При этом они оказывают регулятивное воздействие на правоотношения исходя из следующего ряда связанных факторов: 1) наличием принципа субординации органов государственной власти; 2) устойчивой правовой традицией, связанной с обыкновением субъектов правоприменения исполнять в обязательном порядке любое властное предписание (даже рекомендательногохарактера), изданное вышестоящим органом государственной власти.После принятия постановления КС РФ № 6-П от 31 марта 2015 г., в котором законодателю было предписано предусмотреть в процессуальном законодательстве особый нуллификационный механизм судебного оспаривания актов федеральных органов исполнительной власти, «содержащих разъяснения законодательства, которые формально не являются нормативнымиправовыми актами, но фактически обладают нормативными свойствами», ивнести соответствующие поправки в КАС РФ, практика «ведомственногонормотворчества» получила свое окончательное признание в РоссийскойФедерации.
Не повторяя авторских оценок данного факта, изложенных вглаве 1, отметим, что в настоящее время фактически происходит процессукоренения понимания обязательности применения интерпретационных актов субъектами правоотношений, несмотря на имеющуюся, зачастую, противоречивость и (или) незаконность изложенных в них юридических оценокдействующего законодательства. Но даже в случае, если такие интерпретационные акты не имеют коллизионных норм и не противоречат положениям147законодательства, они, как правило, конкретизируют сферу нормативного регулирования общественных отношений с учетом, прежде всего, ведомственных интересов, то есть интересов органа, издавшего соответствующий интерпретационный акт.
Отсутствие процедур контроля за порядком изданиятаких актов и за их правовым содержанием может порождать широкую правонарушающую практику в процессе их применения – ограничивать права,свободы и законные интересы граждан и их объединений, например, посредством затруднения процесса правореализации через введение дополнительных административных барьеров.
Возможен и противоположный вариант –не основанное на законе расширение пределов предусмотренных закономобязанностей субъектов правоотношений.В качестве примера приведем письмо Федеральной службы по надзорув сфере природопользования от 03.06.2013 г. № ВК-06-01-36/7676204, содержащее разъяснения положений законодательства в области охраны окружающей среды. В этом документе, направленном Росприроднадзором в территориальные органы для исполнения, указано, что в соответствии со ст. 16Федерального закона от 10 января 2002 г.
№ 7-ФЗ «Об охране окружающейсреды»205 платным является само негативное воздействие на окружающуюсреду (одним из видов которой является размещение отходов), а не хозяйственная деятельность, связанная с данным воздействием. То есть обязательство по плате за размещение отходов, согласно трактовке, данной Росприроднадзором, возникало исключительно у образователя отходов, а не у специализированных организаций, осуществляющих изоляцию таких отходов инепосредственно не оказывающих негативное воздействие на окружающуюсреду. Данное письмо было оспорено в Верховном Суде Российской Федерации, который признал содержащиеся в нем правовые позиции не соответствующими положениям законодательства, а само письмо, в противоречащей 204Письмо Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 03 июня2013 г.
№ ВК-06-01-36/7676 «О плате за размещение отходов» // документ опубликован не был(СПС «КонсультантПлюс»).205Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ (ред. от 31 декабря 2017 г.) «Об охранеокружающей среды» // Российская газета. 12 января 2002 г. № 6.148закону части, – не действующим206. В соответствии с решением ВС РФ, оспариваемые положения Письма не соответствовали содержанию взаимосвязанных статей 16 и 16.1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ, определяющих виды негативного воздействия на окружающую среду, за которыевзимается плата, и полный круг ее плательщиков.При этом обратим внимание на данную в решении ВС РФ оценку правовой природы оспариваемого акта, особенностей оказываемого им регулятивного воздействия на правоотношения. Также имеет значение и констатация в решении суда наличия в деятельности органов исполнительной властипрактики безусловного применения территориальными органами позицийсвоего ведомства по толкованию положения законодательства (изложенных вквазинормативных актах, в т.ч.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
