Диссертация (793354), страница 13
Текст из файла (страница 13)
с итал. М. Юсима. – М. : Издательскийдом «Территория будущего», 2011. – С. 27.65нет места выборам как политическому явлению, однако при более детальномрассмотрении выясняется, что формирование общественных советов имеетвыборную основу, однако отличить свободные и честные выборы от механизмакооптации — задача исследователя. Именно этот аспект станет еще однойвозможностью формализовать анализ и добиться более точных результатов. Дляэтих целей необходимо обратиться к методу биографического анализа для анализасоставаучастниковобщественногосоветаприпрофильноморганегосударственной власти и выделения ключевых моментов биографии —причастности к данным областям. Еще одним методом будет выступатьструктурно-функциональный,позволяющийнаосновеопубликованныхдокументов — положений о советах и протоколах заседаний — провести анализмеханизмов включения членов совета и определить конкретный механизм:выборы или кооптация.
Для получения результата создается таблица на основеоткрытых данных и дополняется графой с биографическими данными. На основепроведенного анализа делается вывод и оценка — выборы или кооптация.Таблица 1.4. Определение аффилированности членов совета.ФИОДолжность (указана в спискеДолжность (совмещаемая илиСовета)ранее занимаемая)АБВСледующим методом измерения государственной политики выступаетмоделирование политических сетей. В данном случае необходимо исследовать нетолько структуру органов государственной власти, как внешнего актораполитического процесса, но и место в этих сетях ключевых лиц, принимая вовнимание совмещаемые должности, — внутренних акторов.
Такой подходпозволит выявить скрытые механизмы фактического отсутствия контроля или66аффилированности контролируемых структур. Этот метод можно применять и вдинамике, отмечая даты пребывания на постах и должностях, пользуясьоткрытыми источниками или данными из правовых информационных систем(приказами о назначении на должность).Для установления связей в схеме необходимо соотнести значенияобозначенных переменных - «Правительство», «Министерство», «Федеральноеагентство» и т. д. Для этих целей можно создать таблицу, где будут заполнятьсясоответствующие графы. Совпадающие значения переменных необходимофиксировать, а затем исследовать более глубоко в отношении функциональнойзависимости.67Схема 1.4. Моделирование политической сети с учетом позиций внешних(белые элементы) и внутренних (серые элементы) акторов.ПравительствоВице-премьер(курирующий)МинистрМинистерствоПодведомственныеФГУП(по контролю,сбору информациии другим функциямУправляющийакциямигосударственнойкомпанииРуководительРуководительФедеральноеагентствопо данной отраслиФГУП(по заказам)ПредседательсоветадиректоровГосударственнаякомпанияПодрядчикСлужба контроляотрасли(антимонопольнаяилитехническая)68Таблица 1.5.
Определение совпадений внутренних акторовПеременнаяЗначение переменной (для примера)«Правительство»Правительство РФ«Государственная компания»ОАО «РЖД»«Министерство»Минтранс РоссииОписанные методы измерений будут применены к исследованию государственной политики в следующих параграфах и главах. Для получения моделей государственной политики, выявления факторов ограничения и векторов трансформации, в дальнейшем мы изучим зарубежный опыт государственной политики иопределим положение этих моделей на нашей схеме.Таким образом, мы не только подробно исследовали политическое измерение естественных монополий, но и наметили тот инструментарий, который подходит для продолжения нашего исследования.§ 1.3.
Система государственной политики и проблема оценкиее эффективностиВыше мы писали о сосредоточенности государственной политики в ветвиисполнительной власти и меньшей роли законодательной власти. Представляетсянеобходимым изучить этот вопрос подробнее. Для этого нужно проанализироватьдеятельность перечисленных органов власти, в частности, департаментовМинтранса России, и выявить область политики. Это также необходимо сделатьдля отделения собственно политических вопросов от вопросов государственногоуправления.В сущности, система государственной политики — это комплекс властныхинститутов.
Нам необходимо разобраться глубже, какова его структура и каксоотносятсягосударственнаяполитикаигосударственноеуправление.Американский исследователь Ф. Гуднау писал, что существуют две функции69государственногоуправления,которые«дляудобствамогутназыватьсясоответственно Политика (Politics) и Управление (Administration). Политикадолжна иметь дело с системой политических мер или выражением волигосударства.
Управление должно заниматься исполнением этих политическихмер» 1.Элементами системы государственной политики в настоящее времяявляются институты, а также механизмы и инструменты формирования иреализации. Под институтами в данном случае понимаются государственныеинституты, или государственные учреждения, на которые возлагается обязанностьпроведения в жизнь государственных решений. В России для этого существуетсистема специализированных государственных органов и учреждений.«Инструменты», в данном контексте, это имеющиеся у государства средстванепосредственного воздействия на процессы реализации государственнойполитики.«Механизм»–последовательностьсостояний,процессов,определяющих собой какое-нибудь действие, явление. Иначе говоря, механизмыреализации государственной политики, в данном контексте, это комплекс задач,поставленных решениями высших органов государственной законодательнойи/или исполнительной власти с целью обеспечения условий для процессовреализации,включающиевзаимосвязанныевоздействия.Необходимоотметить,чтопрямыевикосвенныегосударственныхмерыдокументахотсутствует четкое разделение понятий инструментов и механизмов, поэтомуиспользование нами этих понятий, хотя и основанное на содержании документов,в значительной мере, является условным.При формировании государственной политики происходит разработкаконцепций, стратегий, программ, в которых декларируются ее приоритетные1Гуднау Ф.
Политика и управление / Ф. Гуднау // Классики теории государственногоуправления: американская школа. / Мос. гос. ун-т им. М.В. Ломоносова. Фак. гос. упр. ; ДжейШафритц, Альберт Хайд [ред.] ; [Пер. Т.И. Борисенко и др.] М. : Изд-во Моск. ун-та, 2003. – С.43-44.70направления, с определением их целей и постановкой задач. Именно целитребуют, с нашей точки зрения, самого пристального внимания, как частьполитического процесса. Реализация же государственной политики производитсяв соответствии с планами и перечнями конкретных мероприятий, с периодическойотчетностью и контролем по их выполнению, в соответствии с поставленнымицелями.Такимобразом,объектомвоздействиясосторонымеханизмовиинструментов в процессе реализации государственной политики являютсямероприятия, запланированные в соответствующих концепциях и стратегиях.
Сампроцесс реализации выражается в осуществлении определенных программамимероприятий, с их финансовым, ресурсным, кадровым и организационнымобеспечением.Вопрос соотношения политики и государственного управления всегда былкрайне неоднозначным и по-разному трактовался в разные периоды и в разныхконцепциях. Политика и государственное управление то воспринимались какединое целое, то разводились как абсолютно разнородная деятельность 1.
Взначительной мере это связано с разнонаправленными интересами группучастников процесса формирования и реализации государственной политики 2.Американские авторы В.К. Рич и М. Винн считают, что «политику невозможноотделить от процесса предоставления услуг государственными органами» 3.Профессор О.Ф. Шабров пишет, что «в современном государстве чиновниклюбого ранга в большей или меньшей степени непременно участвует и вреализации, и в формировании государственной политики, взаимодействует сполитизированной общественной средой, своей деятельностью способствует1См.: Шабров О.Ф. Государственная служба и политика : генезис и содержание проблемы / О.Ф.Шабров // Политическая компетенция государственного служащего: материалы научногосимпозиума.
21 октября 2008 года. – М.: Изд-во РАГС, 2009. – С. 5-7.2См.: Эффективность государственного управления. : Пер. с англ. / Общ. ред. С.А. Батчикова иС.Ю. Глазьева. – М. : Фонд «За экон. грамотность» и др., 1998. – С. 109-116.3Эффективность государственного управления. С.
122, 124.71легитимации или делегитимации политической власти»1.Для целей данного исследования примем, что государственное управление это деятельность органов власти по выполнению текущих краткосрочных задач,напрямую связанная с регулированием деятельности граждан, т.е. выдачалицензий, справок, выполнение текущих проверок, составление отчетов,аппаратное обслуживание политиков и т.д. и т.п.В Российской Федерации в 1992-2004 гг. как формированием, так иреализацией государственной политики в области железнодорожного транспортазанималось преимущественно Министерство путей сообщения РФ.Вопросы реализации государственной политики в сфере транспорта, в томчисле и в сфере железнодорожного транспорта как естественной монополии, былипоставлены уже в «Концепции государственной транспортной политикиРоссийской Федерации», одобренной Постановлением Правительства РФ от 8сентября 1997 г.
№ 1143. Но в ней отсутствовал сам термин «механизмреализации». В качестве же инструментов реализации в Концепции 1997 г.указывались тарифная, налоговая и инновационная политика2.На основе изучения перечней функций департаментов Министерстватранспорта РФ, можно сделать вывод, что в Министерстве транспорта теснопереплетаютсягосударственнаяНаблюдаетсясвоеобразнаяполитикадиффузияигосударственноегосударственнойуправление.политикиигосударственного управления. В таком случае можно предположить, чтоуправленческие процессы оказывают влияние на качественные характеристикигосударственной политики, в частности, на ее эффективность.12Шабров О.Ф. Государственная служба и политика: генезис и содержание проблемы.
– С. 7.Постановление Правительства РФ от 8 сентября 1997 г. № 1143 «Об одобрении Концепциигосударственной транспортной политики Российской Федерации» // Собрание законодательстваРФ. – 1997. – № 37. – Ст. 4303; Официальный веб-сайт Министерства транспорта РФ. Режимдоступа:http://www.mintrans.ru/documents/detail.php?ELEMENT_ID=1302329.08.2013).(Дата обращения72Наряду с дискуссиями о соотношении политики и управления 3, развивалисьи подходы к определению эффективности действий органов власти. И в этомплане очень важен вопрос целеполагания.Французский философ Ф.
Жюльен, сопоставляя европейское и китайскоеформирование целеполагания, отмечает, что «европейский» путь создания ивоплощения образцов лежит через противопоставление средства и цели. Но,пишет он, «можно пойти и другим путем: представить себе, что под планом (всмысле «плана действий») мы понимаем всякий разработанный проект,содержащий определенную последовательность операций, служащих средствамидля достижения поставленной цели». В противоположность этому, по его словам,китайская трактовка эффективности «не только исключает любые планы,предписываемые обычному ходу событий, но вовсе не предусматриваетповедения, руководствующегося различением средств и цели: эффективностьпредставляется в таком случае не результатом «наложения» модели на реальнуюжизнь (теория составляется заранее, она должна охватить реальность с тем, чтобывпоследствии быть спроецированной на нее), а скорее, результатом ее«использования» (нужно извлечь пользу из потенциала, заложенного в конкретнойситуации)»2.Американский политолог М.С.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
