Диссертация (793217), страница 9
Текст из файла (страница 9)
Купряшин Г.Л. Институциональный дизайн и концептуальные ориентиры модернизации государственного управления д Государственное управление. Электронный вестник. — Выпуск №26. — 2011. -с з. 37 сообществами как некий идеал управления, сочетающий в себе кооперацию государственных и негосударственных акторов. Политолог Л.В. Сморгунов соотносит сетевую модель и «хорошее управление», для которых характерно верховенство права, транспарентность, чувствительность, ориентация на достижение согласия, справедливость, эффективность и действенность, подотчетность и стратегическое видение'".
1.2. Тенденции институционального развития местного самоуправления в постсоветской России в условиях трехуровневой системы публичного управления Научное понятие «местное самоуправление» оформилось позднее, чем категории «местное управление» и «управление на местном уровне». Эти понятия близкие по значению, но не тождественные и имеют свои особенности.
В частности, как отмечает западный исследователь А. Шах, понятие «местное самоуправление» означает «систему специфических институтов или организаций»". Оно формируется на основе различных правовых документов. В Китае — на основе правительственных постановлений или подзаконных актов; во Франции, Италии, Швеции, Индии, Японии — на базе положений конституции государства; в США и Австралии — на основе законоуложений отдельных штатов, в Великобритании, Новой Зеландии и в большинстве других стран — на базе принятых высшими органами центрального правительства.
Цель функционирования местного управления как системы институтов, по мысли исследователя, состоит в предоставлении некой совокупности услуг в сравнительно небольших территориально разграниченных районах. Сморгунов Л. В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции «цокегпапсев Л Полис.
Политические исследования. — 2003.— № 4. — С. 50-58. '" Шах А. Сравнительный анализ институциональных основ оперативного. компетентного и ответственного управления на местном уровне д Управление на местном уровне в индустриально развитых странах! Под ред.
Анвара Шаха ! Пер. с англ. — Мл Издательство ннесь Мир». 2010. — С27-72. 38 Управление на местном уровне как научная и прикладная дефиниция имеет более широкое измерение и ориентирована на разработку и реализацию «коллективных действий на уровне местных органов власти»'". Оно интегрирует в себя выполнение прямых и опосредованных функций как формальных институтов местных органов управления с наличием иерархического статуса, так и неформальных, неиерархических организаций. Это могут быть и общины, и ассоциации соседей и разных субкультур.
Отличительной характеристикой управления на местном уровне является предоставление индивидам и группам общественных услуг на местном уровне. Применительно к России как дореволюционной, так и постсоветской, характерны свои особенности в обозначении на местах. В период с 18б1 по 1917 годы в Российской империи действенными институтами были «местное управление» и «местное представительство».
Одним из исследователей данной формы управления был К.Ф. Головин. В своей работе об организации государственного управления на местах, изданной в 1884 году, он подчеркивал важность условий и эффективности учреждений местного управления и местного представительства, К.Ф. Головин отмечал, что такое учреждение, «будет ли оно правительственное или выборное — не выполняет уже возложенной на него задачи или выполняет ее только формально, его следует признать несоответствующим изменившимся условиям»". Стоит отметить, что критическое утверждение К.Ф. Головина о местном управлении, относящееся и к земским учреждениям, функционирующим достаточно автономно от государства, не только не решало задач экономического и социального развития, но и подчеркивало неукорененность данного института в отечественной традиции.
А предпринимаемые попытки отделения института МУ не имели шансов на "'там жс. — С. 28. Головин К.Ф. Наше местное управление н мсстнос прсдставитсльство: Организация государствснного управления на местах. Изд. 2-с. — Мх ЛЕНАНД, 20гбь — 1бв с. (Из наследия мировой политологии №59). — С. 3. 39 успех. Советская же традиция управления на местах (местные советы и исполкомы местных советов) и вовсе не предусматривали автономию и даже особость местного управления. Местные советы как орган власти и управления места рассматривались как низовой элемент единой централизованной власти. Понятие «местное самоуправление как «молодой институт российской государственности .
существует с 1990-х годов и все это время находится в состоянии непрерывного реформирования»". На наш взгляд, сама категория, введение в научное и управленческое измерения в РФ являются следствием определенного политического условия слабости государства как института. Однако в публичной сфере такое решение в отношении института и определение местного самоуправления подавалось в начале и середине 90-х годов ХХ века как одно из значимых завоеваний и ключевых институтов отечественной демократии, Рассматривая вопросы теории и методологии местного самоуправления в зарубежной и отечественной политической науке, отметим важность выделения двух аналитических подходов к пониманию данного явления и института, которые, в свою очередь, имеют вариации в объяснении содержания и миссии местного самоуправления.
Первый подход в значительной мере опирается на общественную теорию в разрезе либерализма (Дж. Локк, Ф, фон Хайек, А.О. Хиршман и др."), на принципы общественного договора, в том числе применительно к автономной самоуправляющейся общине, имеющей свои права и реализующей свою волю в рамках прямой демократии (локальная политика). Ф, фон Хайек, к примеру, рассматривал свободное общество с главной общей целью всех членов. Она, по мнению исследователя, чисто ~-" Местное самоуправление в современной России. — М.: ИОРМО кМалые города». Владимир, 2007.
-с.з. В рамках данного подхода выделяют слсдуюшне теории; теория свободной общины, заключаюшаяся в представлении общины как предшественницы государства и рассматриваемая как независимая от государства единица (Г. Арсис, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Рссслср и др.): ибщесименпии (общественно-хозыйстнвенпии) теории еютрпракления, прн которой ГУ и МС вЂ” это самостоагсльньш и нсзависнмыс системы (Р. Моль, А.И. Васильчиков. В.Н. Лешков и др.).
40 инструментальна и обеспечивает формирование абстрактного порядка, который для каждого улучшает перспективы достижения его собственных целей64, включая перспективы местных общин. А.О. Хиршман в рамках общественной теории и либерального подхода акцентирует внимание на важности голоса всех институтов: государства, местных общин, семьи. Исследователь педалирует проблематику голоса, «пусть самого «нескладного»", то, чем люди и сообщества могут оперировать. Таким образом, государство формирует порядок как общую цель для всех институтов, включая местное самоуправление, и в этом порядке голос местного самоуправления в принятии решений должен быть очевиден.
Прямо противоположной позиции придерживаются сторонники подхода, который опирается на ряд выверенных теорий, которые, по сути, сводятся к пониманию местного самоуправления как к одному из компонентов цельного и системного государственного управления (Л. Штейн, Р. Гнейст, О. Майер и др."~). Современные исследователи в РФ подчеркивают важность данного похода и государственной теории самоуправления.
В частности, В.Г. Шустов подчеркивает, что самоуправление является одной из форм организации госуправления на местном уровне, а полномочия органов местного самоуправления '" Хайек ф. Ф. Право. законодательство и свобода: современное понимание либеральных принципов справедливости и политики ! пер. с англ. Б. Пинскера и А. Кустарева под ред. А. Кураева. — Москва; Челябинск: ИРИСЗН, Социум, 2016.
— С. 278. " Хирщман А,О. ВыхОд, гОлОС и вЕрнОСть: РЕакция на упадОк фирм, ОрганиЗаций и гОСударетв! Пер. с англ. — Мз Новое издательство, 2009. — С. 25. В рамках данного подхода выделяют следующие теории: государственная теория еал|оуирввления, при которой органы местного самоуправления рассматриваются как органы государственного управления, их компетенции полностью регулируются государством, местное сообщество не обособлено от государства 1Л.
Штейн, Р. Гнсйст, А.Д. Градовский); политическая те»рии, предполагающая, что сущность местного самоуправления состоит в том, что оно осуществляется почетными представителями местного населения 1Р.Гнейст, О.Майер), те»роя дуилизма .>гунининильног» управления, согласно которой муниципальные органы в>входят за рамки местных интересов и действуют как инструмент государственной администрации', твг>рия социалын>гп г>бслуамивиния, акцентирующая внимание на осуществлении муниципалитетами предложения услуг >кителям, организации обслу>кивания населения; юриднческин теория, предполагающая, что органы местного самоуправления выполняют функции государственного управления, но являются организациями общины. 41 предоставлены государством, вследствие чего их источником является государственная властьйт.
Наличие двух прямо противоположных научных подходов, присутствующих в западных и отечественных исследованиях, серьезно повлияло на политические практики в постсоветской России. На наш взгляд, конкретные политические условия в 1992-2018 годах как политический маятник существенно повлияли на институт местного самоуправления. Сначала в виде его суверенитета и автономии, потом на его встроенность в «вертикаль власти», а затем на нахождение местного самоуправления в некоем серединном месте. Причем, с одной стороны, сейчас местное самоуправление является институтом единой централизованной власти РФ, с другой — территориальное общественное самоуправление ~ТОСы) выступает как институт гражданского общества.
Такой бинарный подход к местному самоуправлению позволяет соискателю вычленить позитивные и негативные эффекты данного феномена. Важным элементом в исследовании проблематики местного самоуправления, в том числе местного самоуправления в условиях современной России, становится процесс институционализации системы местного самоуправления. И в данном разрезе для нашего исследования важна операционализация таких понятий, как «институт», «система институтов», «процесс институционализации».
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
