Диссертация (793217), страница 19
Текст из файла (страница 19)
Ими ~элитами), как полагает М. Мендрас, двигали мотивы политического и экономического выживания. Во второй половине 90-х годов влияние субнационального уровня на местное самоуправление и локальную демократию оказалось решающим в сравнении с федерапьным уровнем. Ключевыми вопросами функционирования местного самоуправления стали вопросы контроля над местным самоуправлением со стороны глав регионов и их администраций.
Все субъекты РФ условно поделились на две группы: с <окестким» уровнем контроля региональных администраций над местным самоуправлением, включая отмену всенародных выборов практически всех глав "' Услгин А.В. Политическое тправленис и его тсррнториальныс аспекты: российский опыт.— Ни>кний Новгород: Издательство ННГУ им. Н.И. Лобачевского, 2005. — 257 с. "'Мендрас М.
Как региональные элиты защищают свою власть д Рго еГ Сопгга. — 2000. — Тоы 5. — № !. — С. 03 — 79. 83 муниципалитетов, и с «мягким» контролем, допускающим всенародные выборы руководителей администраций муниципальных районов и городов. Наиболее жестко региональная «вертикаль» имела место в конце 90-х, начале 2000-х годов в этнических республиках (Татарстан, Башкортостан), где глава республики был, по оценке А.В. Дахина, дважды своим: территориально своим (земляк) и этнически своим (татарин, башкир).
Таким образом, к примеру, М. Шаймиев «стал монопольным обладателем локальных структур»'". Политические возможности реформ на субнациональном уровне в РФ формировались в рамках двух основных составляющих: стартовых политических возможностей (в начале соответствующих циклов изменений), а также институциональных и ресурсных сдвигов, которые происходили в результате перемен. Указанные сдвиги означали перераспределение ресурсного потенциала актаров, а также изменение правил игры, по которым функционирует местное самоуправление"'. Важнейшим условием сохранения или усиления муниципальной автономии от власти субнационального уровня второй половины 90-х, начала 2000-х являются: 1) наличие относительно конкурентных выборов муниципальных органов власти, включая прямые выборы населением руководителя исполнительной власти муниципалитета; 2) полученная на выборах легитимация муниципальных структур и должностных лиц.
Электоральная политика выступает весьма значимым фактором влияния на институциональную организацию местного самоуправления и развитие (либо упадок) муниципальной автономии "9. Говоря о дополнительных политических факторах появления и закрепления в регионах муниципальной автономии, особо отметим состояние 'пДахин А.В. Система власти в 2000-х годах и модели политического управления регионами д Полис. Политические исследования. — 2009.
— № 2. — С. 52 — 59. '-"' туровский Р.Ф. Российское местное самоуправление: агент государственной власти в ловушке недофинансирования и гражданской пассивности д Полис. Политические исследования. — 2015. — № 2. — С. 3 9-40. Голосов Г.В. Измерения региональных избирательных систем д Полис. Политические исследования. — 2001. — № 4. — С. 80-82, 84 региональных элит. Обгцей закономерностью институциональной трансформации местного самоуправления в регионах является то, что раскол региональных элит способствует становлению агентов муниципальной автономии, и, напротив, элитная консолидация блокирует их появление.
В пределах, задаваемых рамками политических возможностей, агенты поразному реагируют на ограничения муниципальной автономии. В своем исследовании реформы местного самоуправления в городах России В. Гельман выделяет три типа стратегии игроков — «уход», «протест», «лояльность»'"'. «Лояльность» понимается в качестве отказа агентов от действий по поддержке увеличения муниципальной автономии — либо при ее наличии в ситуации равновесия, либо в условиях ее умаления другим акторами. Так или иначе «лояльность» можно рассматривать как пассивную стратегию.
«Уход» представляет собой отказ агентов от поддержки муниципальной автономии в обмен получения других ресурсов (политических, экономических, административных). Особо следует отметить вариант «ухода» в рамках более широкого «сообщества элит» на региональном уровне — через стратегию «картельных соглашений» между различными группами региональной элиты в рамках курса на увеличение контролируемых ресурсов, сопровождающегося деформализацией норм политической деятельности, Стратегия «протеста» предполагает действия агентов по расширению муниципальной автономии.
Они могут носить «оборонительный» (направленный на сохранение автономии), либо «наступательный» (направленный на ее расширение) характер. При этом следует отметить, что часто «протест» может быть ориентирован на цели, в рамках которых муниципальная автономия становится средством, поскольку воплощение данной стратегии не всегда ведет к автономизации. Учитывая, что мотивация акторов в российском политическом процессе гораздо сильнее нв Гельман В., Рмженков С., Белокурова Е., Борисова Н.
Автоиоьпог или контроль? Реформа местной власти в городах России 1991-2001. — СПбх Европейский университет в Санкт-петербурге, 2002.— С. 141-142. 85 сориентирована на интересы, а не идеологические установки, указанное развитие событий является довольно распространенной практикой. Как региональные, так и муниципальные акторы в ходе муниципальных реформ стремятся к максимизации выгод и минимизации издержек. Для субнациональных акторов это подразумевает либо стремление к подавлению непосредственно муниципальной автономии посредством усиления контроля над ресурсами, либо перепоручение на муниципальный уровень значительной части публичных обязательств и полномочий без наличия соответствующих ресурсов. Наибольшую опасность представляет собой сочетание стратегий акторов, которые могу породить ситуацию «провала» местного самоуправления: когда переданные на муниципальный уровень публичные обязательства и полномочия при наличии внешнего контроля над муниципальными органами не сопровождаются необходимым качеством муниципальной интеграции и институционального регулирования.
«Большая» муниципальная реформа, стартовавшая с 2003 года, существенно снизила влияние регионального уровня на местное самоуправление, в определенной мере избавило данный институт от наборов «региональных авторитаризмов» (по Г. Голосову), способствуя созданию единых подходов для функционирования местного самоуправления. Однако воздействие республиканских (краевых, областных) администраций все же оставалось, в том числе посредством неформальных правил и непубличных политических практик.
К примеру, сдвиги в концентрации ресурсов носят в период 2003-2010 гг. преимущественно внутрирегиональный характер. Они обусловливаются характером перераспределения ресурсов между центром и периферией на субнациональном уровне. Развитие рыночных отношений в формате российских реформ способствовало существенной концентрации ресурсов в крупнейших городах страны, а если брать регионы — преимущественно в региональных столицах. Крупные города, экономика которых характеризуется высокой диверсификацией, способны лучше адаптироваться к новым условиям, «стягивая» ресурсы с периферии. Это имело существенные политические последствия для взаимоотношений региональных властей и властей областного центра, в частности, выдвигало последних в качестве наиболее мощных ресурсньгх соперников по отношению к руководству регионов. У последних, в свою очередь, почти повсеместно формировалась мотивация к обязательному установлению политического и ресурсного контроля над областным центром как к важнейшей задаче политической игры.
А новый виток влияния субнационального уровня на местное самоуправление стал возможен с принятием пакета поправок в 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» (весна 2014 год). К примеру, в Законе «О порядке формирования органов местного самоуправления в Воронежской области и о сроках их полномочий» от 30.10.2014 г., содержится, в отличие от других субъектов РФ, более мягкий вариант формирования муниципалитетов, где органы местного самоуправления сами вправе выбрать из возможных вариантов: для глав муниципальных образований — всенародные выборы или избрание из состава депутатов, для представительных органов — выборы или делегирование. Данная региональная реформа местного самоуправления в территории привела к оптимальному составу, где действуют «506 муниципальных образований, 3 городских округа, 31 муниципальный район, 28 городских и 444 сельских поселений»"'.
Не менее значим вопрос и о порядке формирования органов местного самоуправления после реализации «малой» муниципальной реформы в целом по России. Так, например, согласно данным государственно-правового управления Президента РФ на октябрь 2015 года (после фактической реализации норм действующих законов субъектов РФ по отношению к местному самоуправлению) конфигурация порядка избрания глав "' Романовский А.А. Практика организации местного самоуправления в Воронежской области Л Политическая наука перед вызовами современной политики.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
