Диссертация (793217), страница 17
Текст из файла (страница 17)
20-05. В процессе осуществления первой муниципальной реформы были выявлены и существенные провалы. К примеру, местное самоуправление оказалось в целом а) не эффективной формой народовластия; б) не соответствовала оптимальной системе социального управления; в) не могла оказывать жителям локальных территорий достаточный объем качественных услуг.
Примером сложности и неоднозначности проведения муниципальной реформы в период 90-х годов ХХ века является ситуация в Удмуртии, которую исследовал С.Н, Уваров. Автор, выделяя три периода в данных преобразованиях, остановился на третьем 1с 1995 по 2000 годы), который оценил как построение «властной вертикали» в республики. Как одну из болевых точек С.Н. Уваров отметил фактор самоуправства в рамках которого произошло «понижение уровня местного самоуправления до поселенческого уровня и восстановления органов государственной власти в административно-территориальных единицах»199. Вторая муниципальная реформа со стороны государственной власти, по оценке А.Н. Шевцова, стартовала с принятием обновленной версии Федерального закона Я~131 — ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятой б октября 2003 года и вызвало резкое неприятие в территориях навязываемой сверху реформы.
Все муниципальные образования были поделены на пять типов: муниципальные районы, городские округа, городские поседения, сельские поселения и внутригородские территории городов федерального значения. Сроки действия нового порядка организации местного самоуправления неоднократно корректировались, и система заработала полностью лищь с января 2009 года. Основным политическим условием преобразований в системе местного самоуправления в рамках второй реформы, инициированный федеральным "" Уваров С.Н.
Исторический опыт политического реформирования Удмуртии в 90-е гг. ХХ века. Авторсф. дис. канд, истор. наук. — Игкевс. 2003. — 29 с. 74 центром, были запросы на «сильное государство» и «порядок». В политической и социальных науках имеются разновидности «порядка»: «социальный порядок», «гражданский порядок», «политический порядок». Отечественный исследователь П.В.
Панов исследует политический порядок как условие социальных порядков. Разумеется, при данном подходе «гражданский порядок» так же стоит рассматривать как часть политического порядка. В данном ракурсе, по мнению П.В. Панова, институционализация политического порядка возможна при наличии властного центра, который генеририрует общие для столь «гетерогенного макроколлектива модели поведения системы культурных значений и тем самым связывать социальные порядки в отдельных социальных группах»'"". Стоит иметь в виду, что государственно-управленческие решения в отношении местного самоуправления, муниципальные реформы 2000-х годов, как часть политико-административных реформ в РФ, имели целью внедрение модели «нового государственного управления (НГУ)» как универсальной концепции, следуя которой, возможно модернизировать всю систему государственного управления в любом государстве.
Исходным материалом для внедрения ИГУ в России начала 2000-х стал успешный опыт Великобритании в данном аспекте. Т.П. Лебедева и О.В. Михайлова отмечают, что преобразования были происходили преимущественно в направлении формирования предпринимательского сообщества и стратегического видения, изменения оргстурктурыри и др. Логично предположить, что реформа имела тенденцию к централизации всей системы управления в РФ.
Политические условия середины «нулевых» ХХ1 века ориентировали государственную власть на интеграции ряда институтов, в том числе и местного самоуправления, в '" Панов П.В. Институты, идентичности, практики: теоретическая модель политического порядка.— Мх Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2011. — 230 с.
Лебедева Т.П., Михайлова О.В. Модели и сценарии административных реформ: опыт сравнительного аналиэа Л Власть и политика: институциональные вьгэовы ХХ1 века. Политическая наука: Ежегодник 2012! РАПН; гл. род. А.И. Соловьев. — Мх Российская политическая энциклопедия 1РОССПЭН). 2012. — С.119 — 134. 75 систему мягкого авторитаризма (тип политического режима), как общенационального, так и субнационального (регионального). Согласно точке зрения С.В.
Турусина и Е.Б. Шевченко, централизация подразумевала сосредоточение чего-либо в одних руках, в одном центре, а к основным признакам централизации авторы отнесли следующие политические аспекты: «а) концентрацию властных полномочий, б) сосредоточение ресурсов, в) координирование местной деятельности из центра, г) иерархичность связей»'"'.
Вторая муниципальная реформа имела задачу четкого разграничения полномочий между тремя уровнями власти. В полной мере эту задачу решить не удалось. Вместе с тем, у властей субъектов РФ появился широкий набор вариантов по отношению к местному самоуправлению. В данном разрезе стоит выделить ряд базовых моделей, вариативно решающих вопросы полномочий и финансирования муниципальных образований.
Коллектив авторов исследования по реализации муниципальной реформы выделяет пять базовых моделей на этот счет. В соответствии с первой, вновь избранные поселения принимают на себя решение всего перечня вопросов местного значения по ФЗ №131-ФЗ, формируя и исполняя собственные бюджеты. В рамках второй модели поселения имеют собственные бюджеты, при этом часть вопросов местного значения передается на уровень муниципальных районов. Отличие третьей модели от второй состоит в том, что вновь избранные поселения финансируются по смете, также передавая часть вопросов местного значения на районный уровень. Четвертая модель также предусматривает сметное финансирование, при котором практически все вопросы местного значения передаются на вышестоя1ций уровень системы местного самоуправления.
И, наконец, по пятой модели, в границах одного ""- Турусин С.В., Шсвчснко Е.Б. Централизация зшк специфическая структура властсотношения: концентрация полномочий„рсшсннй и ресурсов 0 Вестник СанГУ. — 2()13. — № 7. — С.'31- 83. 76 региона возможно применение различных моделей для разных групп вновь созданных поселений'". Стоит выделить также и проблемы реализации данной муниципальной реформы. В данном аспекте соискатель соглашается со мнением отечественного исследователя С.Н.
Леонова. Во-первых, не была создана стабильная и оптимальная база местного самоуправления (после принятия 131-ФЗ было внесено порядка 400 поправок). Во-вторых, оптимизация (сокращение численности) органов местного самоуправления, которая формировалась как одна из задач реформы, не принесла бесспорно позитивных итогов. В-третьих, экономические и финансово-бюджетные проблемы местного самоуправления не были решены в процессе проведения данной реформы.
«Перетягивание каната» в сторону вышестоящих уровней бюджетов остались в практике деятельности органов госуправления. В- четвертых, полномочия местного самоуправления и органов субъекта РФ оказались неурегулированными, что порождало конфликтные деструкции. Особенно в отношении администраций регионов и главами «областных столиц». Не удалось решить вопрос и о приближении органов местного самоуправления к населению локальных территорий. Как отмечает С.Н. Леонов, «во многих субъектах РФ их взаимоотношения с органами местного самоуправления„а также взаимоотношения между органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений строятся на принципе начальника и подчиненного, огромное количество поступающих сверху команд, проверок, отчетов подавляет любые инициативы снизу»1~4.
Определенным противовесом тренду централизации местного самоуправления, поскольку государство «представляет собой универсальную политико-управленческую систему, призванную по мандату общества осуществлять регулирование и управление основными публичными Мониторинг хода муниципальной реформы ! Консорциум по вопросам прикладных экономинсских исследований. — М.: ИЭПП, 200Г>. — 102 с. '" Леонов С.Н. Проблсмныс результаты и перспективы реформы местного самоуправления в России Л Пространственная экономика. — 2017. — №3. — С.
107-132. 77 делами»'4', стали акторы локальной политики. Это, в первую очередь, сами органы местного самоуправления, институционализировавщиеся в общероссийские общественные организации: Всероссийский совет местного самоуправления, Союз российских городов, Конгресс муниципальных образований и др. Именно данные структуры за счет своей активности на публичных аренах и площадках не только смогли доказать пагубность дальнейшей централизации местного самоуправления, но и оказать воздействие на формирование «отката» от централизации'4". Стоит также согласить с мнением Р.Ф.
Туровского, который назвал период с 2003-го по 2010-й год временем «большой реформы», справедливо оценивая дальнейшие институциональные изменения в системе местного самоуправления «малой реформой». Кстати, иные аспекты, кроме политического, данной муниципальной реформы изложены в исследовании «Муниципальная реформа в Российской федерации. Правовое и экономическое исследование»'4' под редакцией Т.Я Харбиевой. Значимым элементом исследования является агентская составляющая локальных политических процессов. В данной связи интересным объектом нашей работы является корпус глав муниципалитетов в российских регионах и их процедура избрания, К примеру, отечественные политологи А. Семенов и И. Шевцова, приводят сравнительные сведения по Пермскому краю и республике Удмуртия.
Если в Удмуртии прямые выборы глав Тихомиров Ю.А. Государственное управление: «вертикаль» и «горизонталья /! Вопросы государственного и муниципального управления. — 2013. — № 4. — С.7 — 18. Тихомиров Т,Ю. выделил признаки централизации и децентрализации. Централизация обеспечивает: а) целостность государственной системы и «притяжениея, консолидацию ее элелгентов; б) концентрацию полнолючий по принятию решений на верхних уровнях власти; в) концентрацию финансовых, материальных, информационных и иных ресурсов; г) иерархичность связей и действий состшных частей на основе строгой соподчиненности; д) наличие специфических властно- управленческих структур (органов).
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
