Диссертация (793217), страница 23
Текст из файла (страница 23)
Ильин применяет для этого определенную метафору слоеного пирога политики: порядки, режимы, практики. Категория «порядка», по М.В. Ильину, — это понятие политической организованности в пространственно-временном континууме, за пределами порядка только хаос. А практики — регулярное, входящее в привычку использование тех или иных правил и обычаев политического поведения, свойственное в том числе акторам местной политики.
2.3. Политико-управленческие эффекты функционирования института сити-менеджера в муниципальных образованиях В процессе становления и трансформации системы местного самоуправления в постсоветской России возникал комплекс проблем социально-экономического и политического плана, оформившегося в виде «вызова», на который необходим был «ответ». Ряд проблем с вариантами их решения и в период 90-х годов ХХ века, и в 2000-е годы был отражен ранее в настоящем исследовании. Не менее важными аспектами диссертационной работы являются и политико-управленческие проблемы и, как следствие, их решение с определенными новациями в организации деятельности муниципальных образований.
К примеру, в условиях радикальных экономических реформ 90-х годов, которые охватили все социальные слои и группы населения, все ветви и уровни управления, серьезным вызовом представлялась проблема передачи '"' Илвин М.В. Слосиьш пирог политики: порядки, режимы и практики д Полис. Политические исследования. — 2()! 4. — 1тя 3. — С. 111 — 137.
102 социальных объектов промышленных и сельскохозяйственных предприятий, как правило, приватизированных, на муниципальный уровень. Острота проблем состояла в двух ракурсах: а) она носила массовый характер, поскольку частные предприятия в условиях жесткой конкуренции не имели цели нести социальную нагрузку вместо органов государственного управления и местного самоуправления; б) процесс передачи соцобъектов (медсанчасти, поликлиники, детские оздоровительные лагеря и базы отдыха, детские сады и др.) носил болезненный характер в силу отсутствия бюджетных средств муниципалитетов на их дальнейшее содержание.
Стоит отметить, что органы местного самоуправления, обладая широкой автономией и не обладая значительными финансовыми ресурсами, смогли практически полностью решить в середине 1990-х годов проблемы приема на свой баланс социальных объектов бизнес-структур. Этот ракурс исследования деятельности муниципалитетов достаточно системно изучен В.Н. Лексиным и А.Н.
Швецовым. Отечественные авторы, анализируя муниципализацию социальных объектов, предложили и обосновали наличие двух типичных ситуаций: «быстро и централизованно проведенной муниципализации ведомственной социальной сферы и, наоборот, замедленной и децентрализованно организованной передачи социальных объектов» ~"'. Российские исследователи В.Н. Лексин и А.Н. Швецов также представили два подхода органов местного самоуправления к приему социальных объектов в 90-х годах.
Первый подход состоял в том, что муниципальные образования ориентируются в решении проблемы приемки исключительно на собственные силы. Второй подход — принимая ведомственные учреждения образования и здравоохранения на баланс муниципалитетов, органы местного самоуправления лоббировали получение '" Лексин В.Н., Швецов А.Н. Новыс проблемы российских городов. Муниципалитацик социальных объектов: правовые и финансовыс решении. — Мл УРСС, 1999. — 25б с. 1ОЗ государственной поддержки, преимущественно финансовой от органов государственной власти как региональной, так и федеральной. Не менее сложной проблемой, относящейся к функционированию муниципалитетов 2000-х годов, стала менеджеристская парадигма, характерная преимущественно для крупных городов РФ.
Российский политолог А.В. Пересада, исследуя становление современной системы городского самоуправления в России'"', обращается к этой менеджеристской парадигме местного самоуправления. Данная парадигма основывается на зарубежном опыте функционирования муниципалитетов как единой социально-экономической корпорации, доказывая на деле свою результативность. Более того, тренд развития менеджеристской парадигмы в прикладном поле показал и необходимость дифференциации политического и социально-экономического управления в городских условиях.
Как отмечалось нами ранее, институт сити-менеджера был закреплен в 131- ФЗ и сразу же получил массовое распространение и интеграцию в работу органов местного самоуправления РФ. Данный институт логично представить в двух разрезах: эффективности и целесообразности. Соответственно, при исследовании института сити-менеджера возникают два принципиальных вопроса. Первый вопрос — кто более эффективен для развития муниципальной территории в решении проблем жителей? Избранный населением политик, понравившийся электорату, или менеджер- технократ, нанятый и одобренный вышестоящим уровнем власти? Второй вопрос — что более целесообразно для муниципальной территории и локального сообщества? Претендент-политик, который получил политическую поддержку от избирателей и имеющий перед ними обязательства, или руководитель-менеджер, не обладающий прямой народной поддержкой, но интегрированный в вертикаль власти с ее ресурсами для решения вопросов местного значения? ""Псрссада А.В.
Становление современной системы городского самоуправлсниа в России (политологический аспект). Автореф. дис... канд. полит. наук. — Уфа, 2()03, — 24 с. 1()4 Для поиска ответов на данные вопросы необходимо проследить определенную динамику внедрения института сити-менеджера в практику муниципального управления в период с 2003-го по 2015-й годы. Так, например, на апрель 2015 года выборы глав городов, являющихся при этом и главами администраций, сохранялись только в 13 областных (республиканских, краевых) центрах. Таким образом, в нашем исследовании мы можем констатировать наличие общефедерального тренда на интеграцию в управление местного самоуправления модели с сити-менеджером (как правило, менеджером-технократом, дистанцирующимся от политических вопросов) и главой муниципалитета, находящегося одновременно и в статусе главы администрации (фактически политик-менеджер в одном лице).
Массовая интеграция института сити-менеджера в практику местного самоуправления имела свои позитивные эффекты. Концентрация сити- менеджера на решении вопросов социально-экономического развития, дистанцированность от конфликтных деструкций с региональной властью и представительными органами муниципалитета, отстраненность от «малых дел» для избирателей в сторону стратегических приоритетов муниципальной территории.
Однако имелись и серьезные издержки с институционализацией данной модели: отсутствие прямой связи сити-менеджера с населением, невысокий уровень доверия и поддержки данного института среди основных социальных групп и слоев населения, формирование принципал-агентских отношений. Данной модели посвящен ряд исследований Р. Туровского'"', который достаточно критично относится к данному феномену, с точки зрения политического развития современной России. По оценке Р.
Туровского, который не всегда отмечает ряд позитивных эффектов в институционализации модели сити-менеджера, феномен принципал-агентских отношений четко указывает место института местного самоуправления (по Р. Туровскому, достаточно низкое и зависимое) в "-' туровский Р.Ф. Мсстнос самоуправление в России как агент в принципал-агснтскнх отношениях с госуларствснной властью 77 Социально- экономичсскнс явления и процессы. — 2013.
— № 12. — С.159 — ! 67. Н)5 системе власти в современной России. Р. Туровский в данном феномене видит информационную асимметрию, подразумевая под этим то, что принципал недостаточно полно представляет работу системы местного самоуправления, в отличие от агента, который глубоко инкорпорирован в нее. И следствием такой асимметрии является тенденция институирования агентом со стороны принципала.
Имеется в наличии, согласно точке зрения Р. Туровского, и концептуальный компонент таких отношений. С формально- конституционных позиций, принципалом должно быть локальное сообщество 1сопппцпйу), а не орган государственной власти, региональной или федеральной. И это формирует иерархическую систему, где «контракт» с местным самоуправлением «заключает» не локальное сообщество, имевшее свои базовые интересы, а госвласть, имеющая интерес лишь в части эффективности функционирования всех «винтиков» государственной машины. Достаточно спорным выглядит тезис Р.
Туровского о том, что институционализация централизованной иерархичной системы власти в РФ, в которую встроена и местная публичная власть, — это негативная особенность проведенных муниципальных реформ в период 2000-х годов. Полагаем, что это не совсем так. Да, централизованная иерархичность в отношении местного самоуправления усилилась, но демократические процедуры в больше мере были сохранены. Кроме того, в период с 2011-го по 2015-й годы.
Однако в период реализации «малой» муниципальной реформы ее акцент сместился именно на широкое обеспечение местного самоуправления значительными материальными и финансовыми ресурсами (о них пойдет речь ниже). К примеру, «на реализацию проекта «Жилье и городская среда» до 2024 год планируется выделить 944,2 млрд рублей... на развитие жилищных программ предполагается направить 271 млрд рублей, 106 на расселение аварийного жилья — 311 млрд рублей, на формирование комфортной городской среды — Зб2 млрд рублей»1 "4. В обширном по региональной выборке исследовании В. Тамбовцева сделан более объективный акцент на позитивном эффекте интеграции модели сити-менеджера в практику работы местного самоуправления. Автор отмечает: необходимое разделение функций муниципалитета на политическую и хозяйственную, ставка в хозяйственном управлении муниципальной территорией на профессиональный кадровый подбор сити- менеджера, подотчетность сити-менеджера руководству городского совета (думы, собрания), эффективные коммуникации сити-менеджера с региональной властью, включая доминирующего политического актора (губернатора).
Правда, при этом В. Тамбовцев подчеркивает, что такая динамика в становлении института сити-менеджера может быть характерна при наличии соответствующих объективных и субъективных политических условий в российских регионах. Впрочем, В. Тамбовцев не снимает с повестки дня и наличие негативных особенностей в функционировании института сити-менед>кера в субъектах РФ. Это: возможная конфликтная деструкция по линии «сити- менеджер — депутаты», отсутствие полного представления о границах полномочий данного института, имеющееся непонимание со стороны определенных слоев и групп населения локальной территории сути института сити-менеджера. При этом, как отмечается в ряде исследований, тренд на предпочтение органов государственной власти и модели управления муниципалитетами очевиден: «доминирующим трендом политических изменений на федеральном, региональном и местном уровнях в настоящий момент является углубление политического контроля вышестоящих уровней властной иерархии над нижестоящими»'"'.
гм Инвестиции в комфорт. Нацпроскт «Жилье и городская средан обойдется почти в 1 трлн рублей д Известия. — 2018. — 23 августа. — С. 1. '"' Слатннов В.Б.. Меркулова К.Г. Институциональные эффекты трансформации систем управления областными центрами в условиях муниципальной реформы (на материалах Центрально-Черноземного региона) Л Человек. СообШество. Управление. — 2014. — № 4. — С. 57-60. 1()7 Стоит также подчеркнуть, что конкретные примеры структурных и кадровых решений в отношении института «сити-менеджера» позволяют предположить гипотезу о том, что практически все региональные политические акторы не заинтересованы в наличии проблем у данной модели. Наоборот, глава региона, «партия власти», городская дума (совет, собрание), имеют четкое понимание в решении, а не создании проблем у сити-менеджера.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
