Диссертация (1173753), страница 39
Текст из файла (страница 39)
П. Надзор и контроль как формы юридической деятельности // Политика иправо. 2002. № 5. С. 25.215Фролова Е.Е. Государственный финансовый контроль за денежным обращением.Дисс… докт.юрид.наук. М., 2011. С.74216Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974. С.
17.217Административное право Российской Федерации: учебник / Ю. И. Мигачев, Л. Л.Попов, С. В. Тихомиров ; под ред. Л. Л. Попова. — 3-е изд., перераб. и доп. — М. :Издательство Юрайт, 2011. – С.229; Административное право: учебник / Под ред. Ю.М.Козлова, Л.Л. Попова. М.: Юристь, 2000. С. 455; Административное право: учебник / Подред.
Л.Л. Попова. М.: Юристь, 2005. С. 454 - 460.218Административное право Российской Федерации: учебник для бакалавров / Отв. ред.Л.Л. Попов. М.: РГ-Пресс, 2016. С. 329-337.2071) контрольные и подконтрольные органы, как правило, соподчинены.Органы надзора и поднадзорные органы, напротив, не находятся в состоянииподчиненности;2) контроль осуществляется не только с точки зрения проверкизаконности деятельности подконтрольного объекта, но и целесообразностипринимаемых решений.
Административный надзор связан с проверкой толькозаконности действий конкретного объекта надзора;3) контрольные полномочия связаны с вмешательством органов контроляв оперативно-хозяйственную деятельность подконтрольного объекта, в то времякакорганыадминистративногонадзораограничиваютсянаблюдением,проверкой соблюдения определенных норм, нередко технико-юридическогохарактера,общеобязательныхправонарушений,правил,привлечениемвыявлениемвиновныхкипресечениемадминистративнойответственности.Административный надзор (который выделяется в системе надзоранаряду с прокурорским надзором) отличается от контроля также кругом лиц, накоторые распространяется соответствующее действие: контроль как правилораспространяется на конкретные органы, их должностные лица, на предприятия,учреждения,организация,общественныеобъединения.Вместестем,контрольные полномочия не распространяются на граждан.
Напротив,надзорные полномочия распространяются на неперсонифицированный илиперсонифицированный круг граждан.Отличаются организационные и правовые формыадминистративногонадзора и контроля. «Организационно административный надзор представляетпроцесс последовательно осуществляемых этапов или стадий: предварительный- анализ информации о поднадзорном объекте, разработка и доведение дообъекта надзора соответствующих норм, правил его функционирования;текущий - включающий систематическое и непосредственное наблюдение,инспектирование,проверки,входекоторыхвыявляютсянарушения,применяются меры пресечения, восстанавливается нарушенный порядок,решается вопрос о необходимости привлечения виновных к ответственности;208заключительный - состоящий в анализе общего положения объекта надзора,выявлении тенденций, разработке предложений»219.Важным элементом надзора является полномочие по применению мерпринуждения.Суммируя отличия надзора и контроля, Л.Л.Попов указывает наследующие признаки административного надзора:«отсутствие организационной подчиненности субъектов надзора иподнадзорных объектов;возможность оценки деятельности поднадзорных объектов только с точкизрения законности и по достаточно узкому кругу специальных вопросов;невозможность вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельностьобъекта надзора;наличие специального объекта надзорной деятельности - норм, правил,требований, стандартов, содержащихся в нормативных актах, и их исполнениефизическими и юридическими лицами;возможность самостоятельного применения мер административногопринуждения в случаях обнаружения правонарушений или возникновения угрозбезопасности различным объектам;строгое ограничение данных мер принуждения правовыми рамками;наличием юрисдикционных полномочий»220.Идея разграничения понятий «контроль» и «надзор» на базе указанноговыше подхода находит свое отражение и у иных авторов, в частности такойточки зрения придерживаются В.М.
Манохин, Ю.С. Адушкин, З.А. Багишаев221.Отношение к надзору как виду контроля, целью которого являетсявыяснениезаконностипроводимыхмероприятий(действий,решений)характерно и для Ю.Н.Старилова222.219Там же, С. 336Там же, С.337221Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право. М.: Юристь, 1996. С 211-212.220209Специалисты в области конституционного права, в частности, Г.В.Барабашев и С.А.Авакьян, также поддерживали идею отличия контроля отнадзора и первостепенность контроля по отношению к надзору. Так, ониполагают, что прокурорский надзор является частью общего контроля223.Проанализировависпользованиепонятийконтроляинадзоравсовременных нормативных правовых актах, а также подходы, сложившееся внауке, можно прийти к выводу, что существует два подхода к пониманиюсоотношений понятий контроль и надзор.
Согласно первому подходу, два этихпонятия идентичны, согласно второму – контроль и надзор имеют различноесодержание и соотносятся друг с другом как общее и частное.Очевидно, что и в случае контроля, и в случае надзора мы имеем дело соспецифическимвидомуправленческойдеятельности.Рассматриваятеоретические вопросы управления применительно к финансовой системе,Е.Ю.Грачева отмечала, что «любая целостная, в том числе финансовая, системаобладает определенным качеством, а именно самоуправляемостью, что означаетв наиболее общей форме признание того, что в данной системе происходятпроцессы управления»224. «Суть управления в целом и финансами, в частности,можно свести к воздействию, цель которого - упорядочение соответствующейсистемы, обеспечение ее функционирования в должном порядке, в полномсоответствии с закономерностями ее существования и развития. Иначе говоря,это - управляющее воздействие, реализуемое всегда в связях между субъектом иобъектом в рамках самоуправляемой системы, осуществляемое субъектомуправления.
Управляющее воздействие в силу своего назначения и характерапредполагает подчинение объекта субъекту; управляющее воздействие прерогатива соответствующего субъекта управления. Такое подчинение222Россинский Б.В. Старилов Ю.Н. Административное право: учебник / Б.В.Росинский,Ю.Н.Старилов. – 4 изд. – М.:Норма: Инфра-М, 2010. – С.
44 (автор главы Ю.Н.Старилов)223Авакьян С.А., Барабашев Г.В. Советы и совершенствование деятельности местныхконтрольных органов // Вестник МГУ. Право. 1984. № 1.С. 14.224Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансовогоконтроля. Дисс. … д-ра. юрид. наук. Москва, 2000. С. 91-92210обеспечиваетсяуправленческимикомандами,которыевыдаетсубъектуправления.
Это составляет сущность управления»225. Ю.Н.Старилов писал, что«под управлением в самом общем смысле можно понимать целенаправленноевоздействие субъекта управления на объекты управления в целях созданияэффективно функционирующей системы на основе информационных связей иотношений»226.Среди элементов управления (таких, как: прогноз; определение целей;определение методов, способов, ресурсов достижения целей; организация икоординация, включая передачу полномочий по осуществлению определенныхдействий, направленных на достижение целей) контроль занимает важноеместо, обеспечивая постоянную связь между субъектом управления и темипроцессами, которые необходимо упорядочить для достижения (и в ходе)целенаправленнойдеятельности.Контролькаквид(метод,фактор)управленческой деятельности подчинен постановке цели и определение методовеедостижения,новтожевремяонобладаетопределеннойсамостоятельностью, рассматривается в качестве отдельной функции системыуправления.
Эмпирическим подтверждением данного вывода является тообстоятельство,чтоконтрольнаядеятельностьосуществляетсясамостоятельными подразделениями или даже самостоятельными органами,например, обладающей конституционной самостоятельностью Счетной палатойРФ.Дискуссионным является также вопрос о содержании контроля и о егоместе в управленческой деятельности. В свое время некоторые представителисоветской правовой науки рассматривали контроль как принцип деятельности(В.А.Власов227,А.А.Годунов228,О.В.КозловаиИ.Н.Кузнецов229,225Грачева Е.Ю.
Там же. С. 93.Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. С.24227Власов В.А. Советский государственный аппарат. М. 1959.228Годунов A.A. Введение в теорию управления (Система промышленного производства).М. 1967.229Козлова О.В., Кузнецов И.Н. Научные основы управления производством. М.
1970.226211В.И.Туровцев230), как метод управления (В.И. Гостев231), как способ управления(Б.М.Лазарев232).В современной науке финансового права контроль рассматривается каквид деятельности. Так, Е.Ю.Грачева указывает, что «контроль исполнения естьсама деятельность, которая осуществляется на основе определенных принципови с помощью определенных методов» 233 .
Придерживается данного подходатакже Т.Э.Рождественская, по мнению которой «контроль является элементомсистемы управления и представляет собой (применительно к системегосударственного управления) вид публично-правовой деятельности, основнойцелью которой является анализ (наблюдение, мониторинг и т.д.) соответствиязакону, иным нормативным правовым актам, финансовым и иным планам и т.д.деятельности подконтрольных субъектов с целью приведения ее в соответствиес установленными требованиями для достижения социально значимых целей изадач, стоящих перед обществом в определенный период социальноисторического развития»234.Соглашаясьсподходом,предложенномТ.Э.Рождественской и другими авторами, состоящим впредставляетсобойвидуправленческойЕ.Ю.Грачевой,том, чтодеятельности,контрольнеобходимосформулировать особенности этой деятельности.В свое время классик менеджмента А.Файоль писал, что «управлять –значитпредвидеть,организовывать,распоряжаться,координироватьиконтролировать…» Причем, «контролировать», с его точки зрения, означало«заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам иотданным распоряжениям»235.
С этой точки зрения, контроль нацелен на объект230Туровцев В.И. Народный контроль в социалистическом обществе. М. 1974Гостев В.И. Государственный контроль в системе советского государственногоуправления. Автореф. дисс.... канд. юр. наук. М, 1950. С.1.232Лазарев Б.М. Компетенция органов управления.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
