Диссертация (1173753), страница 38
Текст из файла (страница 38)
Вероятно, должно пройти время для того, чтобыдоказать преимущества и модели мегарегулятора, созданного на базецентрального банка. Однако следует отметить, что центральный банк имеет201уникальные миссию и положение, связанное с возможностями эмиссионногоцентра.Современное публично-правовое регулирование на финансовом рынкедолжно поддерживаться саморегулированием, которое может оказыватьсодействие в стандартизации предоставляемых услуг, технологий и т.д., а такжев осуществление контроля за некоторыми аспектами деятельности финансовыхорганизаций.202Глава 3. Финансово-правовое регулирование осуществления контроля инадзора в системе финансового рынка3.1.
Понятие контроля и надзора в системе финансового рынкаВопросы контроля и надзора достаточно широко освещались в научнойлитературе – прежде всего, в работах по теории права, по финансовому иадминистративномуправу.Указанныетерминычастоиспользуютсявсовременных нормативных правовых актах.Попытка упорядочивания отношений, связанных с осуществлениемгосударственногоконтроля(надзора),вРоссийскойФедерациибылапредпринята в 2001 г., когда был принят Федеральный закон от 8 августа 2001 г.№132-ФЗ«Озащитеправюридическихлицииндивидуальныхпредпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»209.
В2008 г. был принят Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «Озащите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей припроведениигосударственногоконтроля(надзора)имуниципальногоконтроля»210, существенно обновленный по сравнению с законом 2001 г. И хотяв данных законах (к примеру, в Законе № 294-ФЗ – ст.1) прямо указано, что онине распространяются на осуществление контроля (надзора) на финансовомрынке (имеется в виду рынок ценных бумаг), в банковском и страховом секторе,в ряде иных направлений надзора, осуществляемых сегодня Банком России, темне менее, некоторые базовые понятия, закрепленные данным законом, имеютметодологическое значение и для сферы надзорной деятельности Банка России в частности, само понятие государственного контроля (надзора).
В соответствиисо ст.2 Закона 294-ФЗ «государственный контроль (надзор) - деятельностьуполномоченных органов государственной власти (федеральных органовисполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РоссийскойФедерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечениенарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностнымилицами,209210индивидуальнымипредпринимателями,ихуполномоченнымиСЗ РФ, 2002, №44, ст.4297СЗ РФ, 2008, №52(ч.1), ст.6249203представителями(далеепредприниматели)такжетребований,-юридическиеустановленныхлица,индивидуальныенастоящимФедеральнымзаконом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии сними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации,законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РоссийскойФедерации (далее - обязательные требования), посредством организации ипроведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей,принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер попресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а такжедеятельность указанных уполномоченных органов государственной власти посистематическому наблюдению за исполнением обязательных требований,анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требованийпри осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальнымипредпринимателями».Анализ этого определения дает возможность сделать несколько выводов.Во-первых, законодатель в рамках указанного закона не различаетпринципиально понятия контроля и надзора.
Необходимо отметить, что и всфере регулирования финансового рынка такое же положение дел. Банк Россииосуществляет банковский надзор (Закон о Банке России), является органомстрахового надзора (Закон об основах страхового дела), хотя при этомосуществляет контроль и надзор в сфере страховой деятельности (ст.30). Всоответствии с Законом о рынке ценных бумаг Банк России осуществляетнадзор за деятельностью управляющих компаний специализированных обществи проверку этой деятельности, надзор за соответствием объема выпускаэмиссионных ценных бумаг их количеству в обращении (ст.42).
Но, к примеру,в Законе о банкротстве Банк России является контрольным органом.Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ "О валютном регулированиии валютном контроле" также относит Банк России к органам валютногоконтроля.Виныхслучаяхзаконпредусматриваютодновременноеосуществление контроля и надзора. Так, например, в соответствии сФедеральным законом от 29 ноября 2001 г. №156-ФЗ «Об инвестиционных204фондах» Банк России осуществляет контроль и надзор за деятельностьюакционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний и другихсубъектов этого закона (ст.55). В Законе об организации страхового делауказывается, что страховой надзор заключается, в том числе, в контроле засоблюдением страхового законодательства и осуществляется, в частности,путем проведения на местах проверок деятельности субъектов страхового дела,и достоверности представляемой ими отчетности, а также за обеспечениемстраховщиками их финансовой устойчивости и платежеспособности (ст.30).Иными словами, по данному закону контроль за соблюдением законодательстваявляется формой надзора.Чтобы учесть все возможные формы контрольной и надзорнойдеятельности, характерные для финансового рынка, при подготовке проектафедерального закона, в соответствии с которым был создан мегарегулятор вРоссии 211 , законодатель вынужден был придумывать универсальную фразу,характеризующую полномочия Банка России в сфере финансовых рынков.
Так,в соответствии со ст. 4 и 76.2 Закона о Банке России (в ред. Федеральногозакона№251-ФЗ)БанкРоссииявляетсяорганом,осуществляющимрегулирование, контроль и надзор в сфере финансовых рынков за некредитнымифинансовымиорганизациями.ПриэтомБанкосуществляет банковский надзор, а также надзорРоссиипо-прежнемуи наблюдение в сференациональной платежной системы.Во-вторых,законодательрассматриваетвкачествецелейгосударственного контроля такие цели, как: предупреждение, выявление ипресечение нарушений обязательных требований.В-третьих, в качестве способов осуществления контроля (надзора)законодателем предусматриваются такие действия, как:- организация и проведение проверок;211Федеральный закон от 23.07.2013 №251-ФЗ; СЗ РФ, 29.07.2013, №30 (ч.1), ст.4084205- применение мер по пресечению и (или) устранению последствийвыявленных нарушений;- систематическое наблюдение за исполнением обязательных требований,анализ и прогнозирование состояния исполнения обязательных требований приосуществлениидеятельностиюридическимилицами,индивидуальнымипредпринимателями.Данный подход законодателя далеко не всегда поддерживается в научнойлитературе.
Так, Л.А.Мицкевич и А.Ф.Васильева рассматривают контроль,прежде всего, как способ оценки соответствия фактического состояния делзаданному: «сущность контроля состоит в наблюдении за соответствиемдеятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, который он получаетот управляющего субъекта.
В процессе контроля анализируется фактическоеположение дел, сопоставляется истинное положение с намеченными целями,оценивается контролируемая деятельность и определяются пути устранениявскрытых недостатков» 212.Отметим то обстоятельство, что в понятии государственного контроля(надзора), которое сформулировано в указанном законе, акцент делается насопоставлении обязательного требования и фактического положения дел.Отсутствие единства подходов к проблеме соотношений контроля инадзора заметно и в теоретической литературе. Для ряда ученых различиемежду надзором и контролем либо совсем отсутствует, либо не носитсущественного характера.
Так, Д.М. Овсянко писал: «… некоторые органыисполнительной власти можно назвать контрольно-надзорными, так как в рядеслучаев вряд ли вообще возможно отделить контрольные функции отнадзорных... Поэтому в законодательстве не всегда четко проводитсяразграничение между контрольными и надзорными функциями»213. В.П.Беляева говорит, что «законодатель, ученые и практические работники нередко212Мицкевич Л.А., Васильева А.Ф. Современное состояние института государственногоконтроля (надзора) в сфере предпринимательской деятельности / Государство и право,2015, №10, С.38213Овсянко Д. М. Административное право. М., 1997.
С. 169.206в правовой терминологии эти понятия употребляют как идентичные» 214 .Е.Е.Фролова, посвятившая работу вопросам государственного финансовогоконтроля, неожиданно (с точки зрения наименования работы, но не существавопроса) приходит к выводу, что «налоговый контроль и контроль за денежнымобращением не являются по своей сути контролем, а более отвечают признакамкатегории надзора”215 .
Поэтому не теряет своего значения суждение, котороебыло высказано еще в 70-е годы прошлого века М.С. Студеникиной, о том, что:«Контроль и надзор - эти слова часто употребляются, но до сих пор они не сталинаучными терминами, исчерпывающе отражающими сущность этих понятий.Это наглядно проявляется в первую очередь при анализе действующегозаконодательстваоправовомстатусегосударственныхорганов,осуществляющих проверочную деятельность. Нередко в нормативных актахтакого рода либо однопорядковая деятельность именуется по-разному, либо жеодним термином обозначаются отличные по своему содержанию видыработ»216.В научной правовой литературе нашла свое отражение и точка зрения оразличии понятий контроля и надзора, хотя и контроль, и надзор (а такжеобжалование действий исполнительных органов и их должностных лиц)признаются формами обеспечения законности217.Л.Л.Попов выделяет следующие отличия контроля и административногонадзора218.214Беляев В.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
