Диссертация (1173753), страница 40
Текст из файла (страница 40)
М. 1972. С. 30233Грачева Е.Ю. Указ соч. С.130.234Рождественская Т.Э. Теоретико-правовые основы банковского надзора…– С. 25235Файоль А. Общее и промышленное управление // Управление – это наука и искусство.М.,1992, С.11-12231212управляющего воздействия, который становится объектом контроля. В рамкахконтроля происходит получение информации об объекте контроля, о том,насколько этот объект соответствует требованиям и как реализуются цели,определенные в форме, воспользуюсь высказыванием А.Файоля, «отданныхраспоряжений».
Если объект контроля не соответствует определеннымтребованиям или цели не достигаются, то в рамках контроля определяютсядополнительныеспособывоздействия,направленныенадостижениепоставленных целей, в том числе и принудительного характера. Немаловажнымв контроле является определение причин несоответствия объекта контроля ипроцесса его изменений заявленным целям и требованиям, и применение ксубъектам, которые ответственны за реализацию целей, соответствующих мер.Контрольтакже–этооценкасамогоуправления,оценкаеговозможностей, выявление того, что на языке управления называется «узкимиместами». Как пишет Ю.Н.Старилов, «Контроль – это наблюдение за качествомуправленческой деятельности, выявление ошибок в управлении и степенисоответствия управленческих действий и административных актов принципамзаконности и целесообразности»236.
Представляется, что важным в этомопределении является указание на то обстоятельство, что контроль связан соценкой качества. Иными словами, в основе контроля –оценочное(аподиктическое, как бы сказал Гегель) суждение, предполагающее не толькоформальное соответствие чего-либо, но и вывод о достижимости цели, и оресурсах, затраченных на это достижение, и т.д. Важно и то, что объектомконтроля является не только объект управления, но и само управление:контроль можно назвать рефлексией управления на самое себя.Таким образом, цель контроля может заключаться:1) в оценке состояния объекта управляющего воздействия с точки зрениясоответствия этого объекта предъявляемым к нему требованиям;236Россинский Б.В., Старилов Ю.Н.
Административное право. С.442132) в оценке состояния объекта управляющего воздействия с точки зрениясоответствия целям управления;3) в оценке качества самого управления.Особенностью государственного управления является то обстоятельство,что одной из его целей является поддержание режима законности. Какследствие, в рамках государственного контроля такие цели контроля, как оценкасоответствия целям и оценка соответствия требованиям, частично совпадают.Отклонение от режима законности влечет за собой (или, точнее, должно влечь)применение разнообразных мер принуждения.
Однако даже государственныйконтроль не может иметь целью только проверку соблюдения законности. Целигосударственногоконтроляуправления.Е.Ю.ГрачеваТак,регламентированнаяпересекаютсянормамисцелямипишет,чтоправадеятельностьгосударственного«финансовыйконтроль–государственных,муниципальных, общественных органов и организаций, иных субъектов попроверке соблюдения законности всеми субъектами в процессе осуществленияфинансовой деятельности для достижения в обществе социально значимыхцелей и задач»237.
По словам Е.Ю.Грачевой, финансовый контроль «направленна проверку соблюдения финансового законодательства и целесообразностидеятельности всех государственных и муниципальных органов власти» 238 .Оценка целесообразности предполагает, в том числе, оценку «качествауправления». Иными словам, контроль связан не только с проверкой того, кактот или иной субъект, являющийся объектом контроля, соблюдает режимзаконности, но и с тем, как достигаются цели, поставленные на уровнепрограмм, стратегий развитий и иных стратегических документов, а также соценкой эффективности управления, например, на оценку тех публичных трат,которые были допущены для достижения конкретной цели237Финансовое право: учебник/под ред.
Е.Ю.Грачевой. – М., Проспект, 2011. – С. 35(Е.Ю.Грачева – автор главы)238Грачева Е.Ю. Указ. дисс. … доктора юрид. наук. Москва, 2000. С. 235.214В науке административного права контроль различается по видам,классифицированным по различным основаниям:1)попредмету–финансовый,строительный,экологический,таможенный, налоговый и другие виды контроля;2) по объему контролирующего воздействия – надзор, текущий контроль,контроль за полнотой и качеством выполнения государственных функций239.Контроль осуществляется при помощи способов, присущих каждому видуконтроля. Так, финансовым контролем признается «совокупность форм,методов, приемов производства ревизий и проверок финансово-хозяйственнойдеятельности предприятий, объединений, организаций, учреждений; законностиоперацийпоформированию,централизованныхираспределениюдецентрализованныхифондовиспользованиюденежныхсредств,сохранности собственности; правильности и своевременности выполненияфинансовых обязательств перед бюджетом, государственными внебюджетнымифондами; постановки бухгалтерского учета и достоверности отчетности»240.Исходя из подхода, что контроль является видом управленческойдеятельности, следует согласиться с тем, что надзор представляет собойспецифический способ организации и осуществления контроля, его вид.
Еще разподчеркнем,чтоэмпирическиданныепонятиясмешиваются,ноэтообстоятельство может свидетельствовать как о сознательных теоретическихподходах, отраженных в статьях закона, так и дефектах закона.Вместе с тем, исходя из существующих реалий, вряд ли возможнорассматривать содержание надзора только в парадигме оценки соответствиязакону действий, мероприятий, актов etc. Действительно, согласно ст. 21Федерального закона от 17 января 1992 г.
N 2202-I "О прокуратуре РоссийскойФедерации"241предметом прокурорского надзора является соблюдение239См.: Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. С.44-46Фирулин И.В. Финансовый контроль в системе управления рыночной экономикой. Самара. 1996. С. 6.241Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного СоветаРоссийской Федерации от 20 февраля 1992 г., N 8, ст. 366240215Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих натерритории Российской Федерации.
Однако кроме надзора прокуратурысуществуют и другие виды надзора, в частности, банковский надзор, страховойнадзор и т.д. Надзор в системе финансового рынка наряду с целью соблюдениявсеми поднадзорными субъектами требований законодательства, ориентированна предупреждение нарушений прав и законных интересов широкого кругапользователей услуг финансовых организаций, а также иных публичныхинтересов. При этом способом достижения состояния соблюдения прав изаконных интересов является надзор за тем, как финансовые организацииуправляют специфическими рисками, как они обеспечивают свою устойчивость,насколько они добросовестно (на уровне подчас этических стандартов)выстраивают свои отношения с клиентами, особенно – с потребителямифинансовых услуг (гражданами).
Так, в системе надзора на финансовом рынкевыделяется пруденциальный надзор (prud ntial sup r ision) и надзор запредпринимательской деятельностью (busin ss conduct sup r ision). При этом«пруденциальный надзор призван обеспечить надежность и устойчивостьфинансовыхинститутов,предпринимательскойуменьшитьактивностью,системныеилириски.регулирование,Надзорзаподдерживаетфункционирование конкурентных рынков и защищает права потребителейфинансовых услуг»242.
Кроме того, одной из задач, которые стали решаться врамках надзорной деятельности, стала задача развития поднадзорных объектов– банковской системы, платежной системы, иных секторов финансового рынка(в том числе такой формы надзора как наблюдение, а также при решениизадачи обеспечения доступности финансовых услуг). И, конечно, надзор всистеме финансового рынка имеет свою специфику применительно кразличным видам финансовых организаций.Итак,признаваянадзорчастьютакойформыуправленческойдеятельности, как контрольная деятельность, мы должны видеть, что242Абрамов А., Радыгин А., Чернова М.
Регулирование финансовых рынков: модели,эволюция, эффективность // Вопросы экономики, 2014, №2. С.37-38216современный надзор в системе финансового рынка вышел далеко затрадиционные направления контроля, связанного с оценкой законности иэффективности.
В этой связи расширение периметра надзора ставит вопрос и орасширении тех вопросов, которые входят в контрольную деятельность, а,следовательно, и о трансформации самого понятия контроля. О необходимостиизменения акцентов при осуществлении контрольно-надзорной деятельностиговорят некоторые ученые. Так, Я.А.Гейвандов указывает, что «контрольнонадзорная деятельность должна быть переформатирована и нацелена не толькона выявление недостатков (нарушений) и назначение наказания, но и нареализацию позитивных целей, например, направленных на содействие вустранение выявленных нарушений, особенно допущенных без умыслапроверяемого лица»243.В то же время, необходимо отличать контроль как форму управленческойдеятельности (контроль в широком смысле) от контроля в узком смысле,понимаемого как способ воздействия на управляемой субъект, связанный свозможностью вмешательства в оперативные вопросы.
Надзор отличен именноот последнего понимания контроля (контроля в узком смысле), и это отличиесвязано прежде всего с тем, что в рамках надзора вмешательство в оперативныевопросы, в вопросы организации и осуществления бизнеса (по меньшей мере, дотой поры, когда организация и осуществление бизнеса соответствуютпубличным целям и интересам), считается недопустимым. Однако запрет навмешательство в решение оперативных управленческих вопросов не является врамках надзорной деятельности абсолютным. Существуют определенныеправовыеусловия,когдатакоевмешательствостановитсянепростодопустимым, но и единственно возможным: речь идет, в частности, оназначении временной администрации в целый ряд финансовых организаций(кредитные организации, страховщики, негосударственные пенсионные фонды),243Гейвандов Я.А.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
