Диссертация (1173721), страница 57
Текст из файла (страница 57)
На основании пункта 1 «Положения о Федеральномагентствепонедропользованию»,утвержденногоПостановлениемПравительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 293596, федеральныморганом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказаниюгосударственных услуг и управлению государственным имуществом в сференедропользования является Роснедра. В этом положении конкретно не указано,что Роснедра является федеральным органом управления государственнымфондом недр. Однако в соответствии с пунктом 13 Указа Президента РоссийскойФедерации от 09 марта 2004 г. № 314 было образовано Федеральное агентствопо недропользованию, с передачей ему правоприменительных функций,функций по оказанию государственных услуг и по управлению имуществом всфере недропользования Министерства природных ресурсов РоссийскойФедерации, в положении о котором было указано, что оно являлосьфедеральныморганомуправлениягосударственнымфондомнедр597.Следовательно указанное в нормах Закона Российской Федерации «О недрах»понятие «федеральный орган управления государственным фондом недр»относится к Федеральному агентству по недропользованию.В соответствии со статьей 16 этого Закона организационное обеспечениегосударственной системы лицензирования возлагается на федеральный органуправления государственным фондом недр и его территориальные органы.Нормами статьи 36 Закона, а также соответствующими подзаконными актамиустановлены полномочия соответствующих органов в сфере управления.
Исходяиз полномочий этих органов, управление включает в себя предоставление правапользования недрами, установление общего порядка пользования недрами и их596СЗ РФ. 2004. № 26. Ст. 2669.Постановление Правительства Российской Федерации от 22.07.2004 № 370 «Об утверждении Положения оМинистерстве природных ресурсов Российской Федерации» (утратило силу).597284охраны,разработкасоответствующихстандартов(норм,правил),государственную экспертизу, составление государственного баланса запасовполезных ископаемых, ведение государственного кадастра, установлениепорядка осуществления государственного надзора, государственный мониторингсостояния недр, ограничение и прекращение права, а также иные функцииорганов управления, предусмотренные законодательством о недрах.О.С. Колбасов обоснованно указал: «Государственное управление … имеетзначительное преимущества, обусловленные исключительной государственнойсобственностью на природные богатства…»598.
Однако, на основании частивторой статьи 36 «федеральный орган управления государственным фондомнедр и его территориальные органы не могут выполнять функции управленияхозяйственной деятельностью предприятий, осуществляющих разведку иразработку месторождений полезных ископаемых либо строительство иэксплуатацию подземных сооружений…». То есть конструкция нормы частивторой статьи 36 указывает на прямой запрет на вмешательство в деятельностьнедропользователя, имеющую публичное значение.
Известно, что горноепредприятие связано с участком недр не только как с основанием размещениясамоготехнологическогокомплекса,ноикакспроизводственно-экономическим, пространственно-операционным базисным элементом средствапроизводства. Следовательно, горное предприятие становится неотъемлемойчастью участка недр. Поэтому, в некоторых случаях, норма части второй статьи36 не способствует реализации публичного интереса.В научных работах также отмечена такая особенность, как этапыжизненного цикла горного предприятия, выделяя такое предприятие из числадругихсубъектовпредпринимательскойдеятельности599.Приэтомзаконодательством о недрах не предусмотрено регулирование отношений,598Колбасов О.С.
Экология: политика – право. М. Наука 1976. С. 177.См.: Трубецкой К.Н., Краснянский Г.Л., Курский А.Н., Панфилов Е.И. Горное законодательство России:вчера, сегодня, завтра. М.: Изд-во Академии горных наук. 2000. С.159; Суренков. В.С., Курский А.Н. Правовыепроблемы горного законодательства России // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление.
1995. №6. С. 32; Использование и охрана природных ресурсов // Ежемесячный бюллетень. М. 1998. № 4-5. С. 27.599285возникающих в связи с такими этапами. Например, «в некоторых угольныхбассейнах(Донецкий,Кузнецкий,Печерский)остростоитвопроспредотвращения затопления действующих угольных предприятий»600. Такиеситуации не редко связаны «с вероятностным характером недропользования иобусловлены природными явлениями, а не злым умыслом компаний»601. Вслучае их наступления, следует прекращение деятельности горного предприятия.А из-за отсутствия у него необходимых средств, расходы на консервационные,ликвидационные и рекультивационные работы, а также восстановительныемероприятия, берет на себя государство, что не способствует обеспечениюпубличных интересов. Ущемление таких интересов усугубляется, в случае, еслигорное предприятие является градообразующим.
По данным А.И. Перчикапримерами таких городов и соответствующих месторождений «являютсяРомашкинское нефтяное – Альметьевск и Лениногорск; Уренгойское газовое –Новый Уренгой; Печерский угольный бассейн – Воркута и др.; Норильскийбассейн (цветные и редкие металлы) – Норильск и др.»602. В случае прекращенияих деятельности, государство вынуждено тратить значительные средства нетолько на восстановительные мероприятия, но и на социальную сферу из-заувеличения числа безработных.Один из примеров потери управления рисками, связанных с вложениемсредств на природоохранные мероприятия, это наличие договора о передачеполномочийисполнительногооргананедропользователя,управляющейорганизации.
Общество (ОАО «…»), являясь недропользователем, заключилодоговор с управляющей организацией (ЗАО «…») о передаче соответствующихполномочий. При этом в п. 2.2, заключенного между ОАО «…» и ЗАО «…»договора, определены полномочия по принятию решений о перечисленииденежных средств с его банковских счетов.
Следовательно, пользуясьустановленном600вдоговореправом,управляющаяорганизацияБезопасность труда в промышленности. 2003. № 2. С.37.Орлов В.П. Рентабельное недропользование // Нефтегазовая вертикаль. 2004. № 15. С. 17.602Перчик А.И. Горное право. Словарь. Термины, понятия, институты. М.: Квадриум. 2000. С.83.601может286перераспределять финансовые средства таким образом, что практическиневозможнобудетконсервационных,вложениенеобходимыхликвидационныхисредствнарекультивационныхпроведениемероприятий,возмещение ущерба (ст.21 Закона «О недрах»), вреда (ст. 51 этого Закона) иубытков (ст.
15 Гражданского кодекса Российской Федерации) в полном объеме.Такая невозможность обусловлена также тем, что Закон Российской Федерации«О недрах» (статья 36) запрещает вмешиваться в структуру указанных вышеотношений.«Из истории известно, что в дореволюционной России в случаях, когданедропользовательплохосправлялсясобязанностями,точастныеиакционерные компании переводились в государственное управление»603. Внекоторых зарубежных странах горное предприятие находится под особымконтролем государства604.
В истории России и в современных зарубежныхстранах уже имеется опыт выполнения функции управления хозяйственнойдеятельностью предприятий, которые по различным причинам не могутпредотвратить опасных ситуаций, возникновение которых, в большинствеслучаев, не являются причинами невыполнения требований законодательства онедрах или условий пользования недрами. Такие причины определенывероятностным характером геологической информации, являющейся основойрасчетныххарактеристикприпроектированииистроительстве горныхпредприятий.Целесообразно заимствовать модель Европейского Союза в этой области605,согласно которой уполномоченным органам, в случае неисполнения обязанностиустранениянедропользователемпредоставлено603правонаугрозывынесениепричинениявластногодальнейшего вреда,решенияопроведенииКозловский Е.А.
Минерально-сырьевые проблемы в свете Закона «О недрах» // Промышленные ведомости. №15, 2004. URL: http://www.promved.ru/articles/article.phtml?id=196&nomer=10 (дата обращения: 06.02.2015, 19.34)604См.: Клюкин Б.Д. Горные отношения в странах Западной Европы и Америки. М. 2000.
С. 88-91.605См.: Директива 2006/35/EC Европейского парламента и Совета от 21.4.2004 об экологической ответственностиотносительно предупреждения и устранения экологического ущерба с поправками, внесенными ДирективамиЕвропейского парламента и Совета 2006/21/ЕС от 15.3.2006, 2009/31/ЕС от 23.4.2009 и 2013/30/EU от 12.6.2013.www.ec.europa.eu.287мероприятий по устранению такой угрозы силами государства с последующимвозмещением недропользователем расходов.О.С. Колбасовым показано, что понятием «государственное управление»охватываютсяфункции,хозяйственныхнаправленныенаосуществлениеисполнительно-распорядительных«оперативныхмер,связанныхсвыполнением задач охраны природы; контроль и надзор за выполнением законовоб охране природы …»606. Действительно, оперативность мер реагированияопределяетпредупредительнуюфункциюуправления.М.М.Бринчуксправедливо отмечает: «По некоторым оценкам, предотвращение загрязненияприродной среды обходится в четыре - пять раз дешевле, чем ликвидациянегативныхпоследствийэкологическинеобоснованныхрешений»607.Следовательно, необходимо закрепить в законодательстве о недрах возможностьоперативного вмешательства государства в деятельность горнодобывающегопредприятия, в случае если отсутствие такого вмешательства приведет кущемлению публичного интереса и социально-неблагоприятным последствиям.«Из истории известно, что в дореволюционной России в случаях, когданедропользовательплохосправлялсясобязанностями,точастныеиакционерные компании переводились в государственное управление»608.
Внекоторых зарубежных странах горное предприятие находится под особымконтролем государства609. В истории России и в современных зарубежныхстранах уже имеется опыт выполнения функции управления хозяйственнойдеятельностью предприятий, которые по различным причинам не могутпредотвратить опасные ситуации.606Колбасов О.С.
Экология: политика – право. М. Наука 1976. С. 176.Бринчук М.М. Правовой институт экологической экспертизы и ее принципы // Журнал российского права.1998. №9. // СПС «КонсультантПлюс»; Об организации работы государственной экологической экспертизы иформировании системы экспертных органов Госкомприроды РСФСР // Экологический вестник РСФСР. 1990.май. С.
16.608Козловский Е.А. Минерально-сырьевые проблемы в свете Закона «О недрах» // Промышленные ведомости.2004. № 15. URL: http://www.promved.ru/articles/article.phtml?id=196&nomer=10 (дата обращения: 06.02.2015,19.34)609См.: Клюкин Б.Д. Горные отношения в странах Западной Европы и Америки. М.: Городец. 2000. С.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
