Диссертация (1173721), страница 54
Текст из файла (страница 54)
№ 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные актыРоссийской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РоссийскойФедерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральныйзакон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004.
№ 35. Ст. 3607.269затрагивают правоотношения связанные с участками недр, содержащихместорождения и проявления общераспространенных полезных ископаемых иучастками недр местного значения. Одним из существенных полномочийявляется возможность принятия и совершенствования законов и иныхнормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Однако«законодательство субъектов РФ развивает и дополняет федеральное, но неподменяет его»564. Поэтому все принятые субъектами Российской Федерацииакты должны соответствовать федеральному законодательству.
Без этого«невозможно обеспечить системность формирования и развития региональногозаконодательства и его согласованность с федеральным»565. В соответствии спунктами 2, 5, 7, 7.1, 12 и 13 этой статьи, субъекты Российской Федерацииосуществляют свои полномочия совместно с органами власти РоссийскойФедерации.Такиеполномочиявсферерегулированияотношенийнедропользования осуществляются на остальных участках недр, кроме участковнедр федерального значения и федерального фонда резервных участков недр.Несмотря на комплекс норм, регулирующих отношения, связанные сиспользованием участков недр, кроме участков недр федерального значения, атакже кроме федерального фонда резервных участков недр, необходимообратить внимание на следующее: указанные участки недр расположены натерритории субъектов Российской Федерации.
Как правило, прекращение илиприостановление права пользования недрами по решению федерального органауправления государственным фондом недр, исключает из оборота значительнуючасть территории субъекта, которая в связи с недропользованием имеетсоциально-экономическое значение. Данное обстоятельство обуславливаетпотерю значительных средств в бюджеты, усиление социального напряжения изза увеличения безработицы, прекращение поставок топливно-энергетического564Боголюбов С.А. О возможностях экологического права // Журнал российского права. 2000. № 11. С. 6.
Изработы Никишина В.В. О свойствах системности экологического законодательства субъектов РоссийскойФедерации // Журнал российского права. 2004. № 10 // СПС «КонсультантПлюс».565Никишин В.В. Экологическое законодательство субъектов Российской Федерации. М.: Норма, 2010. С. 21.270сырья. Отстранение субъектов Российской Федерации от участия в управлениигосударственным фондом недр будет являться причиной отсутствия у нихполномочий в осуществлении контрольно-надзорных мероприятий.Отсутствие необходимых полномочий у субъектов Российской Федерациипревращает их в дотационные регионы.
В рекомендациях парламентскихслушаний предлагалось наделить Правительство Российской Федерации правомпредоставлять участки недр «без проведения конкурсов или аукционов … длякомпаний являющихся градо- и поселкообразующими предприятиями»566. Повидимому,решатьпроблемыкаждогоградо-ипоселкообразующегопредприятия на правительственном уровне вряд ли целесообразно. С позицииПредседателя Комитета по природным ресурсам и охране окружающей средыСовета Федерации В.П.
Орлова: «В нашей огромной стране, в которой большуючасть месторождений разрабатывают мелкие предприятия, федеральному центрунеразумно взваливать на себя все вопросы природопользования. Правительствопытается сдержать разрастание своих ведомств и служб, хотя численность их всеравно увеличивается. И одновременно то же Правительство набрало на себястолько обязательств, что, даже втрое увеличив численность специалистов, всеравно не справится»567. Передача полномочий позволит существенно разгрузитьфедеральные органы государственной власти в части решения проблем,связанных с обеспечением регионов топливно-энергетическими ресурсами. Приэтом в первую очередь, следует рассмотреть возможность такой передачи вотношенииучастковнедр,содержащихмелкиеместорождениянеобщераспространенных полезных ископаемых.Организацию и осуществление контрольно-надзорных полномочий загеологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, также566Парламентские слушания на тему «Законодательное обеспечение рационального пользования недрами (наоснове практики выполнения лицензионных соглашений)», проведенных Комитетом Совета Федерации поприродным ресурсам и охране окружающей среды 25 октября 2007 г.
Приложение 3. Пункт 1.4. С. 22, 38.567Интервью с Председателем Комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды Совета ФедерацииВ.П. Орловым. «Конкурсы, аукционы, лицензии… Как повысить эффективность недропользования». Беседу велЛеонид Левицкий // Российская Федерация сегодня. №23. 2007.271целесообразно передать субъектам Российской Федерации по следующимипричинам: основная нагрузка на контрольно-надзорные мероприятия ложится натерриториальные органы государственного горного надзора.
Эти органы, кроменепосредственного контакта с пользователями недр, участвуют также вмногочисленных судебных разбирательствах; на региональном уровне впроцессеконтрольно-надзорныхмероприятий,какправило,возникаютразногласия между уполномоченными федеральными органами исполнительнойвласти (федеральный государственный надзор) и органами исполнительнойвласти субъектов Российской Федерации (региональный государственныйнадзор), с которыми солидарны органы власти субъекта Российской Федерации.Такие противоречия возникают из-за того, что на основании статьи 20 ЗаконаРоссийской Федерации «О недрах» право пользования недрами досрочнопрекращается, приостанавливается или ограничивается федеральными органами,предоставившими лицензию, в случаях нарушения пользователем недр условийнедропользования.
Однако, такая мера невыгодна регионам, в которых горныепредприятия являются градообразующими или играющими важнейшую роль врегиональнойсоциально-экономическойинфраструктуре.Этинарушениясвязанны с вероятностным характером недропользования и обусловленыприродными явлениями568, а также возникают по объективным причинам, из-законъюнктуры рынка, изменения горно-геологических условий и т.п.По поводу несовершенства законодательства в сфере распределенияполномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектовРоссийской Федерации, В.П. Орлов отмечает что оно «выстроено по образу иподобиюмалотерриториальных,природно-инационально-однообразныхгосударств, где региональные и иные различия не столь велики, а проблемыприграничногоположения,национальныеихозяйственно-историческиетрадиции и другие факторы не сказываются столь остро на жизни населения и568См.: Орлов В.П.
Рентабельное недропользование // Нефтегазовая вертикаль. № 15. 2004. С. 17-19.272экономическойконкурентоспособностирегионов»569.Действительнозаконодательство о недрах не учитывает социально-экономические, горногеологические и природно-климатические особенности регионов. «Особенно этокасается тех субъектов федерации, основой экономического развития которыхявляется добывающая промышленность, и которые являются основнымипоставщиками минерального сырья»570.
Например, в «Ханты-Мансийскомавтономном округе … большинство городов созданы вокруг месторожденийнефти»571. Такая же ситуация вЯмало-Ненецком автономном округе,Тюменской области и т.п. Поэтому целесообразно передать принятие решений опрекращении, приостановлении или ограничении права пользования недрамисубъектам Российской Федерации, на территории которых осуществляетсянедропользование,последствийкоторые нанарушенийместе самиусловийбудутнедропользования,производитьсопоставляяоценкуеессоответствующими санкциями.В Рекомендациях заседания «Круглого стола» в Совете Федерацииуказывалось на необходимость «делегирования части полномочий федеральногоцентра по регулированию недропользования на региональный уровень … пораспоряжениюмелкимиисреднимиместорождениямиполезныхископаемых»572, которые не относятся к числу общераспространенных. Однакодо настоящего времени эти рекомендации не реализованы.По мнению В.П.
Орлова: «В зависимости от значимости природоресурсногокомплекса в экономике и жизни территории, правительства субъектовРоссийской Федерации в пределах своих полномочий могут сохранять либосоздавать свою систему управления, не подменяющую и не дублирующую569Орлов В.П. Минерально-сырьевой комплекс в экономике Северного Кавказа // Минеральные ресурсы. России.Экономика и управление. №1. 2012. С. 6.570Письмо Главы Администрации (Губернатора) Томской области № ВН-20-3042 от 22.10.1999. С.
6.571«Югранефть» не хочет прогибаться // Газета «Комерсантъ» № 93 от 31.03.2001. URL:http://www.nefte.ru/company/rus/yugra4.htm (дата обращения: 06.02.2015. 17.34).572Пункт 3 Рекомендаций заедания «Круглого стола» проведенного Комитетом по природным ресурсам и охранеокружающей среды Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам, связаннымс разработкой новой редакции закона «О недрах», от 25.10.2004. С. 7.273задачи Центра»573.Система органов государственной властисубъектовРоссийской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии сосновами конституционного строя Российской Федерации и Федеральнымзаконом«Обобщих(представительных)ипринципахисполнительныхорганизацииоргановзаконодательныхгосударственнойвластисубъектов Российской Федерации»574.
В статье 72 Конституции РоссийскойФедерации «указание на предметы совместного ведения не может определить,что в этих сферах правомочна делать Федерация, а что ее субъекты»575. Поэтомунеобходимопринятиесоответствующихнормативныхправовыхактовдетализирующих полномочия.По мнению диссертанта, передачу таких полномочий субъектам РоссийскойФедерации, целесообразно осуществлять в два этапа. На первом этапе их следуетпередать согласно части третьей статьи 3 Закона Российской Федерации «Онедрах», в соответствии с которой «Российская Федерация может передаватьотдельные полномочия по регулированию отношенийнедропользованиясубъектам Российской Федерации».
То есть на первом этапе передача следует втех регионах, где наиболее часто возникают разногласия между РоссийскойФедерацией и ее субъектами по управлению фондом недр, в виде правовогоэксперимента, под которым следует понимать «организованную компетентнымправотворческиморганомнововведенийограниченномвапробациюпредполагаемыхмасштабе дляпроверкизаконодательныхэффективности,полезности и экономичности экспериментальных правовых норм и отработкиоптимальных вариантов будущих правотворческих решений»576. На этом этапеопределяютсявозможностисубъектовфедерации,связанныхсорганизационными вопросами.
На втором этапе, в случае положительных573Орлов В.П. Проблемы недропользования (2000 – 2006). М.: Геоинформмарк. 2007. С. 38.СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.575Конституция Российской Федерации. Комментарий / под ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова.М.: Юридическая литература. 1994. С. 353.576Правовой эксперимент и совершенствование законодательства / под ред. В.И. Никитинского, И.С. Самощенко.М.: Юридическая литература.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
