Диссертация (1154958), страница 21
Текст из файла (страница 21)
«Негативное» регулирование является более близким к принципуклассическогополитическоголиберализма–«разрешеновсе,чтонезапрещено». В противовес ему в социалистической Польше (равно как и во всехстранах «народных демократий», и в СССР) действовал принцип «позитивного»разграничения полномочий – «запрещено все, что прямо не разрешено».Переход Польши от позитивной системы делегирования полномочий кнегативной системе также был осуществлен в ходе сложной и длительнойадминистративной реформы, начатой в 1998 г. Польские местные власти приэтом весьма ограничены в своих возможностях по установлению налогов исборов. Фактически только центральные власти своими непосредственнымиподзаконными актами устанавливают конкретный объем оплаты за центральноеотопление, а также максимальный уровень квартплаты, который выражается нев процентной форме, а в конкретно указанном показателе, измеряемом внациональной валюте.
Но в то же время у местных властей в Польше естьполная свобода в определении форм для предоставления услуг населению.При этом сам процесс реструктурирования системы предоставления услугорганами местной власти в Польше идет достаточно медленно. Однако стоитотметить, что в абсолютном большинстве стран постсоциалистического лагеря172Stawa z dnіa 5 czerwca 1998 roku o samorządzіe województwa // Dzіennіk Ustaw. 1998. № 91.Рoz. 576.104этот процесс протекает в еще более затрудненной форме. Особенность Польшив этом случае – в самых высоких показателях возрастания эффекта частного инеправительственного сектора в этой сфере.Все предлагаемые услуги можно условно разделить на три основных типа:1) они обеспечиваются местной властью самостоятельно через органы местной администрации и муниципальных предприятий;2) предоставляются посредством договорных отношений с частнымпредпринимательством;3) предоставляются через форму ассоциации.Польша активно пытается использовать западный (в первую очередьнемецкий) опыт реформирования сферы услуг на местном уровне.
Однаконеобходимо отметить, что слепое копирование любой, даже максимальноэффективной системы, как показывает опыт, никогда не дает в точности такогоже хорошего результата, как ожидается при искусственном переносе подобнойсистемы. Намного более важным представляется использование отдельныхновых зарекомендовавших себя активной практикой управленческих технологийи методов, а также прочих различных «ноу-хау», но при этом важно учитыватьтакже и политичес-кие аспекты, которые непременно будет содержать в себелюбая реформа системы местного самоуправления.
В частности, наиболееважными аспектами в ходе реформы становится вопрос относительнополитического представительства в любом новом выборном (или назначаемом, но,как показывает опыт, это приводит к снижению эффективности управления впервую очередь за счет объективно возрастающих коррупционных рисков). Притакого рода реформах также важно учитывать особенности политического климатагосударства, например, такие аспекты, как формы, виды и сама интенсивностьполитическогоучастияграждан,какие-либоспецифическиеособенностиинститута политического лидерства и восприятия политических лидеров. Такженеобходимо учитывать (в случае полиэтнического государства) этнополитическийфактор и характер политических отношений внутри реформируемых локальных105сообществ и принимать во внимание традиционно используемые способыразрешения политических конфликтов.
Стоит отметить, что вышеуказанныефакторы также являются «каплей в море» всех факторов, которые необходимоучитывать при масштабном, фундаментальном реформировании. В противномслучае это может привести к непониманию общей стратегии реформирования(отдельный и самый печальный в плане итогов вариант – это отсутствие этойстратегии как таковой) между различными политичес-кими лидерами, выборнымипредставителями,профессиональными(административнымиаппаратчиками)неполитичес-кимии,самоеуправленцамиглавное,гражданамиреформируемых местных сообществ.Еще один немаловажный момент, который проявляет себя в процессереформированиясферыуслуг,этопоявлениебольшогоколичестванекоммерчес-ких организаций, фондов и подобного рода структур, которые такили иначе вовлекаются в процесс предоставления услуг и, как прямое следствиеэтого, сами становятся акторами в системе местного самоуправления.Таким образом, по итогам реформирования все административно-территориальные единицы Польши получили права и финансовые ресурсы для осуществления собственных полномочий, которые уже не переплетаются сгосударственнымиполномочиямиинепредполагаютиспользованиегосударственных ресурсов.
По итогам завершения реформы произошладецентрализация власти и передача органам местного самоуправлениязначительной части полномочий на местах, что подкреплено реальным объемомфинансовых ресурсов при постепенном реформировании бюджетной системы.Рассмотрим указанные процессы на примере Люблинского воеводства (табл. 1).Таблица 1Структура расходов бюджетов органов местного самоуправленияЛюблинского воеводства по видам бюджетов в 2011 г.173(суммы в Евро и рублях РФ математически округлены до целого)173Urząd Statystyczny w Lublinie.
URL: http://www.stat.gov.pl/lublin/ index_PLK_HTML (датаобращения: 20.11.2016).106Виды бюджетовтерриториальных органовсамоуправленияСумма, млнпольскихзлотыхСумма(эквивалент),евроСуммаУдельнэквивалент),ыймлн руб.вес, %Всего расходовВ том числе по бюджетам:– гмин (без бюджетов городов направах повятов);– повятов (районные бюджеты);– городов на правах повятов;– воеводств (областной бюджет)9691,42 171 716148 762 990100,04899,81549,72345,1896,81 096 717347 475525 555201 97075 125 31023 802 07836 000 64413 834 95850,516,024,29,3Бюджеты повятов и воеводств, выполняя преимущественно функции изадачи повятного и регионального содержания в структуре сводного бюджетаЛюблинского воеводства, занимают, соответственно, 16,0 и 9,3%.
Указаннаястатистика расходов подтверждает то, что основной удельный вес расходныхполномочий (74,7%) осуществляют территориальные общины – гмины и городана правах повятов. Расходы делегированных полномочий в основномвыполняются за счет целевых дотаций и субвенций. Такой подход кфинансированию расходов собственных и делегированных полномочий непозволяет нивелировать источники финансирования по их назначению.Финансовая политика любого государства относительно межбюджетныхотношений является наиболее сложно конструируемой именно в вопросесбалансированности прав и полномочий центра и территориальных общин, атакже уровня их ответственности за решение вопросов местного значения.Возможно, для местного самоуправления не столько важны объемы самихмежбюджетных трансфертов, как механизмы их формирования, предоставленияи использования.
В частности, государство реально может гарантироватьполное обеспечение бюджетными ресурсами, выполнение делегированныхгосударственных полномочий через предоставление целевых дотаций исубвенций на конкретизированые в бюджете расходные полномочия.В Польше делегированные местному самоуправлению государственныеполномочияобеспечиваютсятолько средствами центрального бюджета,предоставляемыми в виде целевых дотаций и субвенций (см. табл.
2).107Из общей суммы межбюджетных трансфертов, полученных в 2014 г.бюджетами местных органов самоуправления Люблинского воеводства, целевыетрансферты (целевые дотации и субвенции) составили 4988,4 млн злотых, или82,4%. В бюджетной системе Польши механизм бюджетного регулированияфинансовой состоятельности местных бюджетов предусматривает лишьчастичноебюджетноевыравнивание финансовойспособностиместныхбюджетов за счет дотаций из центрального бюджета, а поэтому значительнаячасть объемов дотаций направляется по целевому назначению.
В частности, в2014 г. мест-ные бюджеты Люблинского воеводства получили из центральногобюджета дотации в размере 2702,1 млн злотых, из них на целевые задачиправительственной администрации (правительства) – 1640,3 млн злотых (60,7%),на финансирование других задач в соответствии с договорами с территориальнойправительственной администрацией и органами местного самоуправления –673,2 млн злотых (24,9%), на собственные нужды – только 388,6 млн злотых(14,4%)174.Таблица 2Структура основных видов дохода бюджетов территориальных органовместного самоуправления Люблинского воеводства за 2014 г.175ДоходыВсегогминДоходы – всего, млн злотых9078,2 4600,8В том числе:– собственные доходы, млн 3028,0 1485,0злотых– удельный вес, %33,432,3Дотации – всего, млн злотых2702,1 1354,5Удельный вес, %29,329,4И них на:– собственныенужды,млн 388,6 213,9злотых– удельный вес в общей сумме 14,415,8174В том числегородовповятовна правахповятов1473,32152,9воеводств851,3318,11032,5192,421,6514,334,948,0433,520,122,6399,947,099,149,326,319,311,46,6Urząd Statystyczny w Lublinie.
URL: http://www.stat.gov.pl/lublin/ index_PLK_HTML (датаобращения: 20.11.2016).175Urząd Statystyczny w Lublinie. URL: http://www.stat.gov.pl/lublin/ index_PLK_HTML (датаобращения: 20.11.2016).108дотаций, %– целевыедотации(делегированные полномочия), 1640,4 892,5млн злотых– удельный вес в общей сумме60,765,9дотаций, %– субвенции, млн злотых3348,1 1761,3Удельный вес, %36,938,3Из них:– нафинансированиеобразованиявчасти 2219,5 1111,9делегированныхполномочий,млн злотых– удельный вес в общей сумме24,463,1субвенций, %323,9261,4162,363,060,340,6640,943,5686,931,9259,030,4448,9615,343,470,089,616,8Характерной особенностью применения механизмов сбалансирования местных бюджетов является то, что местные бюджеты территориальных общинПольши (гмины и города на правах повятов) имеют значительно более высокийуровень сбалансирования собственными доходами, за счет которых онивыполняют основной объем собственных и делегированных государственныхполномочий.
В 2014 г. бюджетами гмин и городов на правах повятовЛюблинского воеводства профинансировано делегированных государственныхполномочий за счет целевых дотаций и субвенций в объеме 3618,6 млн злотых,что составило 72,5% их общей суммы, которую в целом получило воеводство.Анализ расходной части сводного бюджета Люблинского воеводства за2014 г. (табл. 3) дает основания сделать вывод, что публичные средстватерриториальных общин в основном направляются на программы по развитиютерриториальной инфраструктуры, в то время как общегосударственныепрограммы и задачи, отнесенные к компетенции местного самоуправления,финансируются из местных бюджетов за счет целевых дотаций и субвенций.Таблица 3Структура основных видов расходов местных бюджетов территориальных органовместного самоуправления Люблинского воеводства за 2014 г., %176176Urząd Statystyczny w Lublinie. URL: http://www.stat.gov.pl/lublin/index_PLK_HTML (датаобращения: 20.11.2016).109Список основных расходовпо функциональнойклассификацииВсегоВсего расходовВ том числе:– сельское хозяйство и охота– транспорт и связь– жилищное хозяйство– администрация публичная– образование и воспитание– здравоохранение– культураиохрананационального наследия– физическая культура и спорт– социальная помощь– коммунальноехозяйствоиохрана окружающей среды– другие расходы100,0В том числегородовгмин повятовна правахповятов100,0100,0100,0воеводств100,04,87,00,8012,516,81,58,731,82,09,01,99,735, 90,422,40,89,927,35,620,01,55,436,51,341,40,78,55,06,43,73,50,55,06,52,213,63,216,50,214,01,712,41,60,44,46,50,24,50,610,56,418,311,716,4Социальные расходы местных бюджетов воеводства в структуре расходовзанимают 53,6%, из которых расходы на образование – 31,8%.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
