Диссертация (1154958), страница 14
Текст из файла (страница 14)
В частности,основой для полулегальных исследовательских работ в сфере местнойдемократии был план реформы по восстановлению местного самоуправления,представленный будущим сенатором новой Польской Республики ЕжиРегульским в 1981 г. Им было начато исследование по данной проблематике в97Мачкув Е. Преобразование коммунистического тоталитаризма и посткомунистическаясистемная трансформация: проблемы концепции, периодизация // Полис. 2000. № 4. С.
38–59.68Польской академии наук, а также в Лодзинском и Варшавском университетах,которое продолжалось до 1988 г. Основными направлениями деятельности, поего мнению, были самоуправление в Польше, опыт функционированияместного самоуправления в странах Западной Европы и США, анализ текущихпроблем, которые необходимо решать при внедрении нового устройства, атакже разработка модели самоуправления в Польше и путей ее реализации 98.Практическое воплощение указанных теоретических наработок сталовозможным после созыва Лехом Валенсой в 1988 г.
в рамках Гражданскогокомитета Комиссии самоуправления и вынесения данной проблематики наобсуждение на заседание Круглого стола в 1989 г. между оппозицией и властью.Однако по итогам проведенных консультаций в области реформы местногосамоуправления был принят только лишь совместный протокол о наличиипринципиальных расхождений во взглядах, получивший название «Позиция посоциально-экономической политике и системным реформам». Документфактически возлагал судьбу реформы местного самоуправления в компетенциюнового правительства, которое должно было быть сформировано по итогамобщего соглашения между ПОРП и «Солидарностью»99.Реальная перспектива реформирования местной власти появилась толькопосле 4 июня 1989 г., когда победу на парламентских выборах в Польшеполучила тогдашняя оппозиция – демократические силы, вышедшие из«Солидарности».Передстранойвсталасложнаязадача–внесениекардинальных изменений во всю систему властных отношений, одним изэлементов которой выступала административно-территориальная реформа какнеобходимое условие будущих демократических преобразований.
С цельюреализации указанных задач была сформирована Комиссия по деламрегионального самоуправления во главе с профессором Ежи Регульским,98Regulski J. Reformowanie pahstwa: moje doswiadczenia. Szczecin: Wyzsza Szkola AdministracjiPublicznej, 2007. S. 56.99Глебов В.А., Макухин А.В. Роль местного самоуправления в становлении гражданскогообщества в Республике Польша // Полис. Политические исследования. 2015. № 4. С. 114–122.69котораяиразработалаосновныеположенияреформывсфересамоуправления100.Начальный этап реформирования системы местного самоуправленияхарактеризуется как институализация.
Правовые основы функционированияорганизаций гражданского общества в Польше были созданы еще в периодсуществования Польской Народной Республики. Так, согласно закону «Офондах»101 от 6 апреля 1984 г. и закону «Об ассоциациях» 102 от 7 апреля 1989 гг.(в первое постсоветское десятилетие они были приняты в новой редакции),институты гражданского общества могли существовать в двух организационноправовых формах: фонды и ассоциации. В этот период в основном шел процесссозданияновойнормативнойбазы,усовершенствованиестароготерриториального устройства государства, формирование организационноймодели.Институциональный этап становления местного самоуправления был начатодновременно с пересмотром Конституции 29 декабря 1989 г., в которойпольские власти отказывались от коммунистической модели режима, аосновными принципами своей деятельности были провозглашены демократия,верховенство права, гражданские свободы, но самое главное – концепцияширокого территориального самоуправления и внедрение принципа разделениявлас-тей.
Таким образом, реализация принципа разделения властей и отказ отмонополии власти одной партии (либо партии власти и двух ее сателлитов, чтоимело место в поздней ПНР), сделали необратимой реформу организациивласти на местном уровне. В перспективе это распределение предусматривалостановление представительных органов в территориальных единицах. Вконтексте указанных изменений было также изменено название государства с100Корчак Е. Административная реформа в Польше: попытка оценки // Экономическая газета.2001.
№ 1. С. 13–18.101Law on Foundations, 6 April 1984 (Dz. U. of 1991 № 46, item 203). URL: http://www.legislationline.org/documents/action/popup/id/4592 (дата обращения: 17.11.2016).102Law on Associations, Parliamentary Act of April 7, 1989 // Journal of Law of the Republic ofPoland. 1989. № 20. Item 104. URL: http://usig.org/countryinfo/laws/Poland/Poland%20Law%20on%20Asso ciations.pdf (дата обращения: 17. 11. 2016).70Польской Народной Республики на Республику Польша103.Следующим шагом реформы было внесение на основании Закона «Отерриториальном самоуправлении» (гминном) от 8 марта 1990 г. новыхположений в «Малую конституцию» 1992 г.
(под этим названием понималась«социалис-тическая» конституция страны с внесенными в нее изменениями)Польши: разд. VI, который до этого назывался «Местные органы власти игосударственная администрация», был заменен на «Местное самоуправление», ав ст. 43 и 47 обоснованы основания его функционирования.Проведением местных выборов в мае 1990 г. и отменой воеводскихпартийных комитетов было ликвидировано централизованное государственноеуправление на всех уровнях, и органы власти на местах начали развиваться надемократических началах.Характерной чертой самоуправления являлось создание локальногоуправления, основой которого становится принципиально отдельная от государственной власти единица – гмина. Ее жителям предоставлена возможностьобразовывать территориальное сообщество на основании факта проживания наопределенной территории. Высшим органом гмины стал совет, которыйформируется путем выборов104.
С появлением гмины были ликвидированы 5монополийкоммунистическогогосударства.Первойбылаотмененаполитической монополии: свободные выборы в муниципалитеты делалиневозможным назначение кандидатов партийной верхушкой. Создание местногоправительства обеспечило формирование сферы полномочий и задач, которыене входили в компетенцию центральных органов, – произошло лишениекоммунистической монополии государства на государственную власть. Отменамонополии на собственность произошла тогда, когда единая государственнаясобственность была заменена коммунальной – общественной.
Что касается103Ustawa o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 29 grudnia 1989 r. URL:http:// www.staticLmoney.pl/d/akty_prawne/pdf/DU/1989/75/DU19890750444.pdf (дата обращения: 17.11.2016).104Бухарин Н., Синицына И., Чудакова Н. Польша: десять лет по пути реформ // Новая иновейшая история. 2000. № 4. С. 38–57.71финансовой монополии, то государственные расходы на бюджет местныхсоветов были заменены бюджетом территориальных единиц, которые такжестали и хозяйственными единицами.
Также была отменена монополияадминистрации. После введения на уровне общин исполнительных органовпроизошло разделение работников на работающих в органах государственнойадминистрацииитех,которыеосуществляютсвоюдеятельностьвисполнительных структурах органов местного самоуправления105.Из вышесказанного можно сделать вывод, что в результате восстановленияместного самоуправления в Польше было установлено дуалистическоеразделениеобщественнойадминистрациинаправительственнуюитерриториальную.
Наделение органов местного самоуправления статусомюридического лица в соответствии с вышеупомянутым Законом «О местномсамоуправлении» от 8 марта 1990 г. обеспечило право на владение имуществом,возможность формировать собственный бюджет, способность приниматьрешения от своего имени и юридическую ответственность. Субвенции иместныедотациисчиталисьравнымисместнымидоходамиипредусматривались законодательные гарантии их признания106. Это позволилосделать невозможным влияние цент-ральных органов власти на сферукомпетенции, касающейся исключительно территориальных общин.Восстановление самоуправления на уровне гмины стало подтверждениемпроцесса демократизации, однако существенной перестройки роли центра непроизошло.
Хотя конституционные изменения и новое законодательствосоставляли содержание одной из самых радикальных реформ государственногоуправления, они не вели к полной децентрализации государственной власти. Нарегиональном уровне по-прежнему продолжало существовать одно звено –49 воеводств (введенных в 1975 г.) с советами, избираемыми непрямымголосованием(сеймики).Польские105административныерегионы,Regulski J. Samorzqd III Rzeczypos politej: koncepcja i realizacja. Warszawa: PWN, 2000.Зеленько Г.
Украина–Польша: политико-властные структуры в условиях модернизации //Человек и политика. 2000. № 2. С. 28–34.10672сформированные еще в 1975 г., были слишком маленькими, а большинство ихцентров – сравнительно небольшие города, которые в своей массе были лишеныкультурных, финансовых и производственных институтов, что не давало имвозможностидляведениясобственнойполитики.Централизованнаяодносторонняя и подконт-рольная власти связь не способствовала оперативнойоценке кризисных ситуаций и поиску путей выхода из нее. Местной властибыли присущи организационная разобщенность, запутанная институциональнаяструктура,конфликтностькомпетенциймеждуправительственнойадминистрацией и органами территориального самоуправления, а также междуразличными уровнями власти (по линии «центр–воеводство–район–гмина»),отсутствие гражданского конт-роля за деятельностью органов власти иреальныхмеханизмоввлияниянаполитику, слабаякоммуникацияикоординация органов власти на местах и т.д.Руководитель исполнительной власти в регионе (воевода) назначалсяпремьер-министром.
Воеводства не обладали нормотворческими функциями, неимели собственных доходов и бюджетов, что делало невозможным ихспособность влиять на политику развития региона. Таким образом, ихкомпетенциябылакрайнеограниченной107.Ощутимымбылотакжедоминирование отраслевого (ведомственного) управления над местным, чтопроявлялось, главным образом, в создании каждый раз более многочисленныхгрупп специальных администраций, не подчиненных общей компетенциивоеводы как территориального органа правительственной администрации108.Польская исследовательница К.
Кобельська период 1990–1997 гг. метконазывает «строительством гмины», когда практика реализации власти влокальных масштабах проявляла организационные и формальные недостаткиэтих структур109. Возрастала необходимость внедрения дополнительных107Бухарин Н., Синицына И., Чудакова Н.
![](https://s.studizba.com/z.php?f=/templates/si/i/noavatar.png&w=100&h=100&t=1"){kind=avatar}
